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精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2018/11/8 15:05:53

引 言

中华人民共和国成立以来,中国政府经过计划经济扶贫和社会主义市场经济扶贫的长期反贫困斗争实践探索出一条中国特色的扶贫道路,逐步建立起完善的减贫治理体系,提升了贫困治理能力,取得了举世瞩目的扶贫成效[1]。但是,长期以来,扶贫的精准性问题困扰着中国政府的反贫困实践:一是贫困村和贫困户的识别越来越难。有研究发现贫困村的瞄准错误率高达48%,并且越来越多的贫困户并没有生活在贫困村中而是“插花式”分布在更广大的农村地区,客观上加大了贫困户识别的难度[2]。二是扶贫资源的使用不够精准,财政资源下乡中存在着普遍的精英俘获现象[3]。李小云等人的研究发现扶贫项目对贫困群体的覆盖率仅有16%,而对中等户与富裕户的覆盖率分别达到51%和33%,从而使真正贫困的农户遭遇排斥,失去了分享扶贫资源的资格[4]。随着2020年全面建成小康社会战略目标的确定和“共享”成为当前我国经济社会发展的核心理念,如何解决扶贫“不精准”难题就成为中国政府反贫困工作面临的主要挑战。

2013年11 月3 日,习近平总书记在考察湘西时提出“扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。”12 月18日,中共中央办公厅和国务院办公厅在印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中,首次将“精准扶贫”写入中央文件。随后,中国政府开始积极推进精准扶贫工作,致力于打赢新时期的扶贫攻坚战。然而,政府的高度重视并没能从根本上化解扶贫“不精准”难题,精准扶贫政策在执行中存在着明显的不精准执行问题,在实践中表现出识别不精准、帮扶不精准、管理不精准和考核不精准等现象[5]。并且,精准扶贫政策在基层实施中还带来了意外的社会后果[6],引发诸如未能被列入建档立卡贫困户名单的次级贫困农民上访、已脱贫农民为竞争扶贫资源而与父母分家以使新独立出的老人家庭符合贫困户条件等各种复杂的社会现象,不利于乡村稳定和乡风文明的和谐社会秩序的构建。

学界非常关注精准扶贫政策执行不力问题,已有研究主要有三种视角:一是从国家信息能力建设的角度出发分析认为,技术治理是精准扶贫的基本策略,而数字下乡则是技术治理的关键举措,由于精准扶贫中建档立卡所需要的数字生产链条过于漫长,数字生产机制过于复杂,致使生产出的数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活而难以精准[7];二是立足基层组织研究发现,基层干部尤其是村干部承受着国家和农民的双重压力和监督,面对一系列政策执行约束,承担的任务又不断加重,削弱了他们的社会治理能力和政策执行能力,导致精准扶贫政策无法有效落地[5];三是采用村庄视角分析得出,乡村社会关系结构、村庄权力结构、农民阶层分化、资源精英俘获、村干部自利性需求、贫困者心理脆弱、农民集体行动能力差等均是造成当前精准扶贫工作目标发生偏离的重要原因[8]。

综合来看,已有研究采取了多元化的分析视角,但尚缺乏一种整体性视野,未能揭示精准扶贫政策执行的深层逻辑本研究认为,精准扶贫政策需要从中央到地方分级落实,不同层级的政府、基层组织和村庄里的农民遵循不同的行动逻辑,其间既有利益契合也有利益相悖的情况发生。同时,作为正式制度的政策又在不断调整,新旧政策内容不一致的现象时有发生。这会引发剧烈的制度冲突,使政策落实的政治机制、行政机制和治理机制交缠在一起而难以融合,加重了精准扶贫基层实践的负荷。鉴于目前精准扶贫的重心已经转移到户,而贫困户精准识别的难度依然很大,本文将围绕贫困户识别问题,以西部地区Y 省和F省的经验为例来研究精准扶贫政策的分级落实机制及其基层实践困境。

一、政策分级落实与多元利益主体的行动逻辑  文本形态或政府话语体系下的公共政策需要通过从中央到地方历经政策细化或再规划的过程,落实到一定的地方场域,才能实现其政策目标。这说明公共政策的执行具有明显的层次性特征[9]。在精准扶贫政策层层落实的框架中,要纳入分析视野的不只是国家与农民两个行动主体,而是可以分级细化成中央政府、省级政府、基层政府(市、县、乡及村)和村庄4个行动主体。各个行动主体有着各自不同的利益诉求,它们的利益差别表现在各自遵循的行动逻辑中。但是,在中央集权的政治体制下,虽然不同层级的利益主体存在利益差异,都想扩展自身的自主性空间,也无法形成真正意义上的分权[10],这就使精准扶贫政策形成了分级落实的制度安排。

(一)中央政府

国家活动包括国家意识的表达和国家意志的执行两个组成部分,其中中央政府扮演着国家意识表达的角色[11]。随着精准扶贫成为国家战略,让农村贫困人口到2020年如期脱贫成为国家意识的表达。根据《脱贫攻坚责任制实施办法》的规定:党中央、国务院主要负责统筹制定脱贫攻坚大政方针,出台重大政策举措,完善体制机制,规划重大工程项目,协调全局性重大问题、全国性共性问题;国务院扶贫开发领导小组负责全国脱贫攻坚的综合协调,建立健全扶贫成效考核、贫困县约束、督查巡查、贫困退出等工作机制,组织实施对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核,组织开展脱贫攻坚督查巡查和第三方评估,有关情况向党中央、国务院报告。从中可见,在党中央、国务院的领导下,国家在中央层面形成了以国务院扶贫开发领导小组为主体,财政部、农业部、国家发改委等多部门共同参与协同推进的精准扶贫工作分工格局。中央政府首先需要将国家意志转换成国家的宏观政策,为各级党委政府提供精准扶贫的合法性依据和操作原则。这是一个自上而下的政策分级落实过程,由于层级过多,中央政府制订的国家政策具有全局性、原则性、指导性和模糊性等特征,缺乏直接操作的可能性,需要经过各级政府的细化、再规划才能转换成可操作的规则。

但是,受“上有政策,下有对策”的官僚体制运作逻辑的影响,中央政府需要克服和超越官僚制和科层制的弊病,保证精准扶贫战略的真正实现。因此,中央政府虽然不能通过制定政策绕过整个官僚体制直接面对贫困户,却会不断加强国家能力建设,强化对下级政府的监督督查能力,压缩、消除“下有对策”的操作空间,提高国家政策的执行效率。为此,2014年5月,国务院扶贫开发领导小组等部门在《建立精准扶贫工作机制实施方案》中,一方面指出各省(区、市)要根据国家统计局确定的分省(区、市)和分片区贫困人口规模,按照《扶贫开发建档立卡工作方案》中确定的贫困人口、贫困村规模分解和控制办法,负责将贫困人口、贫困村规模逐级向下分解到村到户,并负责市县两级相关人员培训、专项督查等工作;县负责贫困户、贫困村确定,并组织乡(镇)村两级做好建档立卡工作。中央政府对贫困人口的规模依据国家统计局反馈的数据予以总量控制,但将贫困户识别的具体操作工作赋权给县级政府,由其负责组织实施。同时,国务院扶贫办采取两套办法来提升技术治理能力:一是通过制定《扶贫开发建档立卡工作方案》,明确贫困户识别标准、方法和程序,为地方政府提供贫困户识别的基本依据;二是强调要对每个贫困户建档立卡,相关数据需录入统一的应用软件系统,联网运行。一旦贫困户识别工作完成,全国统一的信息共享平台建成,中央政府就可以实现“到户到人”的精准识别目标,对精准扶贫工作进行实时监控,获取强大的信息资源处理能力。

为提高精准扶贫工作效率,中央政府还需要积极开展督促检查和考核评估等工作,推进政策落地生根。2014年12 月,中共中央组织部和国务院扶贫办印发了《关于改进贫困县党政领导班子和领导干部经济社会发展实绩考核工作的意见》。2016年2月,中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》;7月又印发了《脱贫攻坚督查巡查工作办法》;10 月,新印发《脱贫攻坚责任制实施办法》。由此,中央政府不断明晰考核办法,强化各级党委政府的主体责任意识,建立起“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的脱贫攻坚工作机制,构建起“责任清晰、各负其责、合力攻坚”的责任体系。

(二)省级政府

中国的扶贫开发实行分级负责、以省为主的行政领导扶贫工作责任制。“省负总责”意味着省级党委和政府在国家扶贫攻坚战中担负着主体责任,需要履行一定的政治职责,必须将精准扶贫列入重要议程,切实采取有效措施保障精准扶贫政策顺利实施。中央政府制定的政策是宏观意义上的,省级政府需要将宏观政策进行再规划,通过细化为具体可操行的程序、规范及技术指标,使之能够适应地方的发展实际。同时,省级政府作为次于中央政府的一级政权,还必须接受中央政府的监督巡视,对上级政府反馈的问题进行整改。目前,在精准扶贫问题上,中央政府正在实施最严格的考核评估制度,开展督查巡查,对不严不实、弄虚作假的行为,要求严肃问责。并且,从2016年开始到2020年,国务院扶贫开发领导小组每年都要对中西部22 个省(自治区、直辖市)党委和政府的扶贫开发工作成效进行考核。

因此,省级政府也面临晋升锦标赛的考验,虽然未必要争取成为全国扶贫攻坚的先进和典型,却需要避免在全国省级单位考核中处于末位。如果在中央政府开展的督查巡查工作中被发现问题,省级政府就需要制定整改方案,调整政策重心,修订政策内容,使辖区里适用的精准扶贫政策在朝夕之间发生改变,从而给政策的稳定和高效执行带来新的挑战。

同时,省级党委政府的主要领导还有可能受到不同程度和形式的批评或惩罚,使其工作陷入被动状态。省级政府作为地方政权中的高层政权,在扮演国家意志执行的角色时,还代表着地方的利益,需要代表地方向中央政府反馈意见,争取有利政策。

2014年,国务院扶贫开发领导小组在分配贫困村和贫困户指标时主要依据的是国家统计局测算提供的数据。这个数据落实到各省时可能并不完全符合地方的实际情况,客观上存在高估或低估贫困村与贫困户规模的可能性。由于贫困村和贫困户的规模决定着中央财政转移支付资金的拨付额度,围绕着贫困村和贫困户指标的确定就会成为中西部22 个省级政府展开资源争夺的工作重心。从地方的利益出发,各省级政府都会尽量夸大贫困村和贫困户的规模,向以国务院扶贫开发领导小组为主要代表的中央政府“诉穷”,以争取更多的指标。而贫困村和贫困户指标的增多,一方面会为地方带来超额的财政转移支付资金,另一方面还会减轻省级政府实施精准脱贫工作的压力,那些原本严格按照标准不符合条件却因指标宽松而被列入帮扶名单的贫困村和贫困户可以很快脱贫,从而得以在短期内很快提高脱贫成功率。因此,省级政府就会遵循向上要指标、要资源的行政逻辑这在客观上会引发基层政府弄虚作假的行政行为,使指标的分配与地方的实际情况不能很好的契合,给精准扶贫带来新的难题。

(三)地方政府

精准扶贫分级落实中的地方政府包括市、县、乡三级政府,其中县是关键,它处于官僚体制的中枢位置,要负责贫困村和贫困户的确定,对上要接受中央和省市政府的督查巡查,对下要负责组织乡和村两级做好建档立卡工作。将市、县、乡(镇)三级政府放在一起分析,是因为它们均是地方政治共同体的利益相关方,它们中的每级政府都会与它的直接上级政府相互配合,共同采取各种策略来应对更上级政府的政策法令和检查监督,引发基层政府间的“共谋现象”[12]。因此,市、县、乡(镇)三级政府在精准扶贫中扮演着国家意志执行的角色,承担着将中央政府制订和省级政府再规划后的政策推行到乡村,直至建档立卡的重任。同时,如果中央政府或省级政府开展督查巡查活动,这三级政府就会快速结成利益共同体,“共谋”迎检,争取优异的考核结果。

虽然县级政府在精准扶贫的分级落实中占据着关键位置,但是真正承担建档立卡工作任务的是乡(镇)政府和官僚化程度越来越高的村民委员会。他们在整个国家与农民关系的链条中处于中间环节,上要执行国家政策,下要面对村情民意。如果国家政策能够与村庄社会无缝对接,比如在精准扶贫政策落实中,自上而下下达的贫困村和贫困户指标恰好符合地方实际,政策就比较容易得到贯彻实施。

如果上级政府下达的指标不符合地方实际,无论下达指标是多还是少,都有可能引发争议,导致政策落实遇到阻力或遭到变通执行。整体来看,如果国家政策保持长期稳定,相关政策具有连续性,地方政府执行政策的压力就会相对减少。如果高层政府主动或被动地对精准扶贫政策予以修订,尤其是改变关键内容或操作规则,致使政策发生变动,就会给地方政府执行政策带来困难,而且新旧政策间隔时间越短,上级政府传达的压力越大,落实政策的时间越短,地方政府就会越被动,困难也就越大。因为旧政策的执行,已经在地方场域社会形成制度惯性,其内容已被基层干部和村民所熟悉,制度变迁的路径依赖会对新政策的执行形成无形压力,而强制推行则会激发新旧制度的内在矛盾,激化基层矛盾。

(四)村庄(村民)

无论扶贫政策的制定和落实在上层如何运作,最终都必须进村入户才能生效。从村庄的视角来看,精准扶贫政策虽好,却会遭遇落实困难,以贫困户识别为例,阻力来自以下3个方面:

1.农户经济收入的货币化测算难以精准。农民家庭经济收入包括家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入等,涵盖的范围很广,标准难以统一,测算缺乏公认的标准和依据。农户同样种1亩地,种的作物不一样,作务水平不一样,农产品产量和品质不一样,卖的价格就会有很大差异;同样都是打工,从事的工种不一样,技术娴熟程度不一样,收入自然也不一样。即便是到每个农户家里访谈或询问,农民一般都会刻意瞒报收入事项,故意低报收入水平,同时绝大多数农民都无记账习惯,对自家的真实收入也缺乏认知,报给村组干部的收入今天和昨天就有可能不一样。农户的家庭经济收入无法精准化、数字化,就难以为精准识别提供基础数据和基本依据。

2.农民公平观念的影响。困难群众或低收入群众在国家层面是一个阶层或群体意义上的概念,精准扶贫在国家层面是要通过帮扶低收入群众,拉窄困难群体和富裕群体的收入差异水平,使其能够共享改革发展的成果。这是社会主义社会建立公平正义的分配制度的必然要求,是社会主义社会制度优越性的客观体现形式。然而,当精准扶贫政策到户到人后,其扶助的对象就从阶层和群体落到了个体。而在村落社会里,“民不患寡而患不均”是一种常态。

从基层实践经验来看,地方政府对绝对困难的农户基本不存在识别不出的问题,关键是对相对贫困农户的识别则会经常性存有争议。受农民朴素的公平观念影响,游离在贫困线附近的农户,家庭收入彼此相差无几,谁进谁没进贫困户名单都会引发争议和质疑,“收入都差不多,凭啥他家能进,我家就不能进?”由此,精准识别到户作为国家意志的表达,却难以“落地”得到不折不扣的执行,致使贫困户指标均分现象在各地都屡见不鲜。

“精准扶贫在老百姓的眼中,他们会认为和民政救济一样的。民政(救济)是你家穷,政府会通过低保或者其他途径给你钱或者其他东西。在老百姓眼中,精准扶贫就是我家穷,国家要把我扶持起来,那就是要给我钱或者东西,老百姓都想要,就出现了均分的情况。…… 精准扶贫是2014 年开始的嘛,那个时候,贫困户(指标)基本上是平分,根据各家的情况,你们家给你2个(指标),他们家给他3个(指标)”(Y 省某乡长的访谈/2016.8)。

3.“差序格局”[13]的乡村逻辑与村落内部派系政治的影响。村落社会是一个熟人社会,村民都处于由血缘关系和地缘关系编织成的复杂的社会关系网中,他们以跟自己关系的远近来待人处事。虽然乡土社会正在经历史无前例的现代性入侵,但是农民的宗族观念或“自己人”意识依然在对农民的日常行为产生影响[14]。在识别贫困户时,无论是村组干部,还是普通村民都希望优先推荐本家族中的农户,而这会在贫困户指标有限时引发不同宗族间的派系竞争与派系冲突,加重政策执行的难度。即便是在2017年新一轮贫困户识别工作不限指标的情况下,派系政治也会影响精准识别政策的落实。在一些宗族关系紧张的村落中,每个宗族的人都不愿意让其他宗族里的农户优先获得贫困户资格,使相对贫困户基本都失去了获得贫困户资格的机会,从而导致这些村落由村民民主推荐产生的贫困户数量相对较少。而在宗族关系和谐的村落中,每个宗族都可以将自认为符合条件的贫困户推荐出来,使相对贫困户也都能获得贫困户资格,从而使这些村落由村民民主推荐产生的贫困户数量相对较多。

二、扶贫政策分级落实的三套机制与国家治理逻辑  (一)2016-2017年Y 省和F 省精准扶贫政策落实过程

2015年11月底,中共中央和国务院发出《关于打赢扶贫攻坚战的决定》强调“必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法,坚决打赢这场攻坚战”。2016年,Y 省按照“八个比对”原则在10月和12月连续开展了2轮精准识别“回头看”工作,而在此之前,当地已经先后开展过三轮精准识别工作。

F省则调整了精准识别政策:一是将省贫困线标准在国家贫困线人均年纯收入2855元的基础上提高了160元;二是制订了“九条红线”和“八不准”政策,增添了贫困户识别的多维指标,提升了贫困户的区分度。但是,Y 省和F 省各市、县、乡和村的贫困户指标仍然采用自上而下分解划拨的老办法。2016年底到2017年2月,按照《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》的规定,国务院扶贫开发领导小组委托有关科研机构和社会组织,对各省的精准识别、精准帮扶、扶贫资金使用管理成效和减贫效果进行了考核。3 月底,习近平总书记主持召开中央政治局会议,听取2016年省级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核情况汇报,对推进脱贫攻坚工作提出明确要求:实现这个目标(农村贫困人口脱贫、贫困线摘帽、消除区域性整体贫困)是我们党对人民的庄严承诺。必须把从严要求贯穿脱贫攻坚工作全过程、各方面,严格落实脱贫攻坚工作报告制度、责任制度、考核制度、督查巡查制度,确保实现脱贫攻坚工作目标任务。而在2016年省级党委和政府脱贫攻坚工作成效考核中,Y 省的排名比较靠前而F 省的排名则相对靠后。

2017年4月,F省强调要把精准扶贫列为当年全省重点工作之首,并将政治压力层层传达,逐级召开动员大会部署安排工作。F省调整了贫困户识别原则,不再自上而下下达贫困户规模指标,而是采取自下而上的程序由村庄开始严格按照“九条红线”、“八不准”原则和人均年纯收入的贫困线标准识别、上报贫困户名单。但是,从部分市、县核查和数据清洗的情况来看,相对前一年已经建档立卡的贫困户规模,贫困户识别后的剔除比率有的高达30% ~40%。如果严格按照新识别后确定的贫困户名单上报指标,就在一定程度上意味着前一年的贫困户识别出现了大比率的识别不精准问题,可能会给中央政府造成2016 年F 省精准识别工作不认真、失误率高等负面印象。为此,F省很快调整政策,要求不再唯“九条红线”和“八不准”原则,主要依据人均年纯收入指标,并结合“两不愁,三保障”原则来界定、识别贫困户。各级地方政府再次调整政策执行标准,重新识别贫困户,降低了贫困户剔除率,保持了贫困户规模稳中有降。7 月,F 省脱贫攻坚问题整改及任务落实成效得到了国务院扶贫开发领导小组巡查组的肯定,全省精准扶贫工作的政治压力得到有效缓解。同时,Y 省虽然在考核中取得了较好的成绩,但也仍然在2017 年7 月开展了第六次“回头看”的精准识别工作。从其下辖的H 市的情况来看,Y 省也和F 省一样遭遇到了贫困户大进大出而不得不进行政策调整或技术处理的现象。

“通过‘最后一次’回头看工作(‘第六次’回头看),实际我市清退31074 万人、新增27549万人。为向国扶办交账,省局通过技术处理,反馈我市清退家庭人数592人(我县49人,实际清退1943 人,其中整户清退496户1284人,单人清退659人),整户新增438 户(55 户,实际整户新增82户310人)。在接下来的交叉检查和国扶贫办暗访及以后的汇报中均以单人清退49人,整户新增55 户为准”(Y 省某县扶贫与移民工作局内部材料《关于全市扶贫对象调整工作培训会情况汇报》)。

(二)构建政策执行“双轨制”:精准扶贫的政治机制

折晓叶在研究县域政府治理模式的新变化时指出,政治机制是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式,旨在打破传统科层制的束缚,依靠政治动员增加治理的灵活性,使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力[15]。扶贫攻坚是由党中央、国务院决策部署,各级政府要在“十三五”期间完成的“政治任务”。因此,精准扶贫中的政治机制是由中央集权的政治体制孕育出的一种非常规的权力运作方式,由中央政府负责采用政治动员或其他非体制性的办法,使国家意志能够穿透传统科层制的阻隔跨级跨界地在基层社会得到高效执行。这意味着中央政府必然要依靠而又要监督各级地方政府,克服官僚体制的内在顽疾,才能保障精准扶持政策得到贯彻落实,使国家意志得到真正执行。为此,中央政府构建起精准扶贫政策落实的“双轨制”,为政治机制的启动提供制度保障。

“双轨政治”是费孝通[13]在解读基层行政体制僵化时提出的分析概念,既有县政与村治上下分治的治理领域(甲橛与乙橛)划分意涵,也有政务传递与压力反馈上下通达的信息沟通意涵[16]。本文中的“双轨制”主要取后者之意,一方面中央政府将制订的国家政策通过层层设置的地方政府传递到乡村社会,使政策能够进村入户,直接面向分散的村民。

中央政府采用技术治理机制,将法制化、规范化、标准化等技术理性原则渗透到国家政策中,统一制订贫困人口、贫困村规模分解和控制办法及识别标准、方法和程序,以压缩地方政府政策变通的空间;同时,通过“数字下乡”,建立国家扶贫开发信息系统,并将建档立卡的贫困户输入信息系统,加强中央政府的信息能力建设。另一方面中央政府撇开自上而下的政治轨道,自下而上地构建了扶贫开发工作成效信息反馈轨道,采用第三方评估等办法对各级政府的政策执行情况进行专项调查、抽样调查和实地核查,并将之作为对省级党委和政府工作考核的主要依据。其中,自下而上的信息反馈轨道,还包括中央政府利用国家扶贫开发信息系统中建档立卡贫困人口的变动情况对省级党委和政府的减贫成效进行直接考核。

国务院扶贫开发领导小组组织开展的2016 年度省级党委和政府扶贫开发工作成效考核,就是借用自下而上的政治轨道,通过委托第三方直接面对贫困户收集原始调研数据,将之与其他各部门反馈的数据资源和国家扶贫开发信息系统中的数据资源进行整合加以综合利用开展的考核。考核后,国务院扶贫开发领导小组对省级党委和政府主要领导进行约谈,督促要求整改落实。中央政府启动的政治机制,对省级及其下层党委和政府产生了极大的政治威慑力,使他们必须提高政治站位,更加重视和慎重对待精准扶贫工作。

(三)变动的政策与政策的悬浮:精准扶贫的行政机制与治理机制

行政是国家意志的执行,被委托给一个个的地方政治共同体来承担其职能[11]。虽然行政服务于政治,行政依托科层制,秉持事本主义的理性原则,遵循常规性、程序性、规范性的方式处理问题,重在政策的执行,但是承担行政职能的地方政治共同体,他们也有自身的利益诉求,同时也经常被赋予一定的政策再规划权限。《脱贫攻坚责任制实施办法》明确指出:省级党委和政府对本地区脱贫攻坚工作负总责,并确保责任制层层落实;全面贯彻党中央、国务院关于脱贫攻坚的大政方针和决策部署,结合本地区实际制定政策措施,根据脱贫目标任务制定省级脱贫攻坚滚动规划和年度计划并组织实施。因此,Y 省和F 省党委和政府结合本省实际,调整了贫困户识别标准,制订了内容更为详细也更具操作性的政策。本文讲的行政机制主要是针对市、县、乡三级政府来讲的,指的是地方政府依托官僚政治体制赋予的法理型权威,在上级政府下达的精准扶贫政策的制度框架内,遵循事本主义的原则执行国家政策,推进精准扶贫战略实施。

地方政府虽然能够感受到强大的政治压力,但是在落实精准扶贫政策时遵循的是“政治问题行政化”的官僚体制逻辑,通过启动常规化的行政机制来对接动员型的政治机制,从而将政治问题纳入行政体制中,以他们熟悉的、惯常的行政办法以推进扶贫工作。地方政府以上级政府下达的政策为行政依据,如果政策符合地方实际,就积极执行政策。反之,地方政府就会陷入政策执行困境,一方面必须被动执行上级政策,却限于权力和资源困境而难以真正落实政策;另一方面还需要以层级间政府“共谋”的形式应对更高层级政府的督查巡查,以营造政策得到执行的假象,这会使自下而上的信息反馈渠道失效,造成整个行政体制的僵化。进一步讲,对地方政府积极行使行政权来讲,更具破坏性的是政策的频繁变动。作为正式制度的扶贫政策可以因政府部门的决策而在顷刻间发生变化,但是从文化中衍生出的非正式制度以及旧的扶贫政策却难以对新政策作出即时反应,成为制度变迁中的路径依赖[17]。而地方政府尤其是直接与农民打交道的乡(镇)政府和村委会的威信来源于其国家权力代理人和法理型权威的身份。也就是说,乡(镇)政府和村委会是代表国家在执行政策。如果内容频繁变动,政策就会失去其权威性,也会打击地方政府执行政策的积极性,从而使政策遭遇更大的执行困境。因为,当精准扶贫政策进入村庄社会,政策落实就会成为一个治理问题,治理机制就会发生作用。

“上面的政策变动太快了,先是说只惟‘九条红线’,不限贫困户指标,实事求是,有多少报多少。才过了两个星期,刚把贫困户数据清洗完,上面就又发话说,不惟‘九条红线’,(贫困户)数据不能大进大出。

再把刚剔除出去的贫困户加进来,前面说的话就不当话了,你说这工作咋做?”(F 省某副镇长的访谈/2017.6)

行政是政府统治的一部分,其权力运作方向是自上而下的,通过运用政府的政治权威,以细化和再规划中央政府制订的政策并加以执行的方式来对社会公共事务实行单一向度的管理。但是,治理则与此不同。治理是一个上下互动的管理过程,主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式对公共事务进行管理。因此,治理中的权力向度是多元的、相互的[18]。而村庄社会处于政策落实的末端,构成地方政府、村干部、非贫困户、相对贫困户和绝对贫困户等不同行动者活动的场域,不同的行动者都会利用各种策略与技术来保证或改善他们在场域中的位置,不断在场域中展开斗争以捍卫自身权益[19]。治理机制在这里指的就是村庄社会中,不同参与主体在协同、博弈和互动基础上的资源利用和权力运作[20]。精准扶贫中治理机制的核心是资源分配机制,而其关键即为贫困户识别。由于农户的人均年纯收入难以精确测算,再加上农民朴素的公平观念和“差序格局”的乡村逻辑等因素的影响,贫困户的识别就显得非常困难,尤其是贫困户指标自上而下层层分配的情况下更是如此,这会直接导致录入国家扶贫开发信息系统的贫困户信息不够准确,从而造成政策的“悬浮”

“村里贫困的就那么几十个人(绝对贫困户),评他们做贫困户大家也没有意见。但是给了这么多指标,评了一些大家有争议的农户(相对贫困户),这些农户和那些没有评上贫困户的生活差别不大,结果搞的那些没有被评上的农户很有意见,还不如不要这么多指标”(课题组报告《关于某省2017年贫困户数据核实与清洗工作的建议》)。

由于农户收入测算无法精准,而相对贫困户之间经济分化不明显,多出绝对贫困户数量的贫困户指标就成为相对贫困户相互竞争的资源。如何配置这些指标和配套资源,就成为乡村基层组织面临的一个棘手难题。从乡(镇)政府与村干部的关系上讲,一方面,乡(镇)政府会从“讲政治”的高度,再三给村干部强调精准识别要严格按照政策执行,尤其是精准扶贫款要杜绝挪用,否则就会受到处分。2017年,F省已经多次通报精准扶贫中的村干部腐败现象。另一方面,乡(镇)政府还会竭力维护村干部的利益,保护他们的工作积极性,使乡村利益共同体的关系在扶贫政策落实中得以维系。

“精准扶贫是一个‘政治任务’,谁都不能在这个问题上犯糊涂。扶贫中的一分钱,都不能挪用,谁出事,谁负责。出了事,谁也保不了你”。(F省某镇党委书记在全镇村支部书记和村委会主任全体会议上的发言/2016.8)

“前些天,县上领导拿着档案到一个贫困户家里核实数据,发现农户说的数据跟档案中记录的数据有比较大的出入,要求镇上给为那个贫困户建档立卡的村干部一个处分,我们到现在都没有同意。我们提出,如果要给处分,你县上领导随便找个贫困户,今天去调研问个数据,明天采用同样的办法再去问个数据,如果两个数据算下来完全一样,你要求给啥处分都行?贫困户的收入,他们自己都说不清楚,你在不同的时间问他们,他们告诉你的数据都不一样,村干部有啥办法呢?”(与F 省某镇镇长的访谈/2017.7)

(四)扶贫政策落实中的国家治理逻辑

精准扶贫政策分级落实中蕴藏着中国国家治理的逻辑常规型治理和运动型治理是中国国家治理中的两种常见的理想类型。常规性治理是常态社会中国家治理的主导模式,它依托官僚体制,建立在分工明确、各司其职的组织结构上,体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中[21]。精准扶贫政策分级落实中的行政机制通过自上而下的官僚体制发挥作用,是常规型治理的一种典型的表现形式。常规性治理以国家政策和法律法规等正式制度为地方政府的行政依据,而正式制度与非正式制度之间的紧张关系又客观存在。在中国帝制时代,二者通过“准官员”践行的“半正式治理”的基层行政实践方式得以有机衔接,使官僚体制中的行政问题转换成村落社会的治理问题,国家政策的执行被交由“准官员”按照非正式制度的民间方式自行解决[22]。但现在的问题是,国家越来越推崇技术治理,强调正式制度的价值,政策执行不再是单纯的目标导向,而非常重视程序和规则是否得到遵循的过程,这使官僚体制中的行政问题不能再用村庄内部治理中的民间机制予以解决[14]。由此,我们看到当精准扶贫政策落实中的行政机制与治理机制无法有效衔接时,精准识别、精准退出等政策就会“悬浮”于村庄之上,政策的执行就成为乡(镇)政府雇人做材料或组织公职人员到网吧一起做材料等形式主义泛滥的现象,从而使精准扶贫政策无法得到真正的贯彻落实。

当常规型治理的绩效不够明显,国家就会启动政治机制,采用运动型治理来应对官僚制的低效率。运动式治理的典型特征是暂时打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务[21]。2014年,国务院扶贫办在全国范围内组织80 万人进村入户开展精准识别工作,共识别12.8万个贫困村、2948万贫困户、8962 万贫困人口。2015 年8 月到2016 年6月,全国动员近200万人开展建档立卡完善工作,补录贫困人口807 万,剔除识别不准人口929 万[23]。

从中可见,中央政府非常重视精准识别工作。当常规型治理无法承担精准识别任务时,中央政府就采用“高位推动”[9]策略,通过第三方考核、中央约谈、巡视巡查及整改等措施,用政治机制来施压地方政府,整治官僚体制的惯性逻辑。通过将“行政问题再政治化”的运动型治理,迫使地方政府不能再以惯常的常规型治理逻辑来应对扶贫政策的落实,这就为政策执行注入了新的动力和活力。受此影响,省级政府就要行动起来,修订扶贫政策。而扶贫政策的频繁变动又会激发政策分级落实中行政机制和治理机制的潜在矛盾,带来新的执行难题。因此,精准识别政策不精准执行现象产生的体制原因在于政策分级落实中政治机制、行政机制与治理机制之间的内在张力。这种现象将会持续存在于精准扶贫政策执行的全过程,随着三大机制内在张力的逐渐缓解而逐步变得不再普遍。

三、结论与讨论

本文以Y 省和F省为例,分析了精准扶贫政策分级落实中多元利益主体的行动逻辑,阐述了政治机制、行政机制和治理机制对精准识别政策执行的影响,指出行政机制意味着地方政府只会遵循官僚制的惯性逻辑,把“政治问题行政化”,将精准扶贫从一个宏观政治层面上的战略问题转换成为一个官僚体制内部行政层面的政策执行问题,按照事本主义的原则落实精准识别政策;治理机制反映出村庄场域中不同利益参与主体在贫困户指标的分配中遵循着乡村逻辑,影响了精准识别政策的落地;行政机制与治理机制间未能建立起良好的衔接关系,造成形式主义在基层行政中的泛滥,并带来精准识别政策的“悬浮”。这促使中央政府启用政治机制,发起运动型治理,将“行政问题再政治化”以克服官僚体制的内在弊病,促进精准识别政策的落实。但是,接到政治压力信号的省级政府在多重因素的影响下不得不调整政策,而政策的变动又加重了地方政府执行政策的难度,从而使识别不精准成为精准扶贫政策分级落实中的一个顽疾。

从政策分级落实的视角来看,如果精准识别政策遵循贫困户指标自下而上和自上而下相结合的制度逻辑由村庄场域中的农民按照共同体内部的标准识别并层层上报贫困户指标,再由中央政府根据各省市上报的指标予以自上而下的配置资源,显然有利于政策的推进落实。但是,即便是在理想的状态下,以这种方式确定的贫困户都是村庄里的绝对贫困户,还有一批相对贫困户,他们的生活依旧困难。再加上乡村的贫困具有动态性的典型特征,一些农户随时有返贫的危机。因此,完全按照乡村的逻辑选定贫困户,既不利于全国统一的精准扶贫政策的制订,也不利于真正保护贫困户,尤其是相对贫困户正当的生存和发展权益,因此,我们需要辩证地看待精准识别和精准扶贫政策落实难的现象。

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