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民族地区重点生态功能区财政转移支付法治化研究以广西三江?龙胜?恭城?富川为例

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/2/8 14:56:28

一、问题的提出

1.民族地区重点生态功能区的设置。

2010年国务院印发《全国主体功能区规划》(国发〔2010〕46号),根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力,以是否适宜或如何进行大规模高强度工业化城镇化开发为基准,将我国国土空间划分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。其中限制开发区域分为两类:一类是农产品主产区;一类是重点生态功能区。重点生态功能区指生态系统十分重要,关系全国或区域生态安全,需要在国土空间开发中限制进行大规模高强度工业化城镇化开发,以保持并提高生态产品供给能力的区域,主要类型包括水源涵养区、水土保持区、防风固沙区和生物多样性维护区①。目前,国家重点生态功能区的县市区共676个,占国土面积53%。

《全国主体功能区规划》中国家重点生态功能区涉及5大民族自治区,其中大小兴安岭森林生态功能区、呼伦贝尔草原草甸生态功能区、科尔沁草原生态功能区、阴山北麓草原生态功能区涉及内蒙古自治区;阿尔泰山地森林草原生态功能区、塔里木河荒漠化防治生态功能区、阿尔金草原荒漠化防治生态功能区涉及新疆维吾尔自治区;南岭山地森林及生物多样性生态功能区和桂黔滇喀斯特石漠化防治生态功能区涉及广西壮族自治区;黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区涉及宁夏回族自治区;藏东南高原边缘森林生态功能区和藏西北羌塘高原荒漠生态功能区涉及西藏自治区。据统计,国家重点生态功能区总共涉及全国42个民族自治县(包括2个自治旗)。2016年国务院印发《关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》,其中新增内蒙古自治区的3县5旗、广西壮族自治区的11县、西藏自治区的22县以及新疆维吾尔自治区的17县,全国新增33个民族自治县。

2.民族地区重点生态功能区建设的资金缺口大。

按照《全国主体功能区规划》,国家重点生态功能区分为水源涵养型、水土保持型、防风固沙型、生物多样性维护型等4种类型,这4种类型的重点生态功能区分别承担着水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等主导生态功能,担负着保护并着力提高生态产品供给能力的首要任务。然而,依据《全国主体功能区规划》的综合评价,各类生态功能区的主导功能已经受到不同程度的破坏,要加快修复和保护已经受损的生态功能,使重点生态功能区逐步提高生态产品供给能力,必须加大财政投入,充分发挥财政资金的引导和调控作用。

作为我国重点生态功能区的民族地区,既是自然资源比较富集的地区,也是生态环境十分脆弱的地区,同时又是边疆地区、贫困地区,生态问题和贫困问题相互交织。因为民族地区本级财政收入较少,自身财力有限,经过各种形式的转移支付和中央补助后,民族地区可用财力与全国及非民族地区相比,仍显不足[1]。民族地区在将来很长一个时期仍然面临自然资源大规模开发与少数民族群众因改善生存条件、提高生活水平而对脆弱生态环境加剧破坏的双重压力[2]。在民族地区生态系统对经济社会发展承载能力不断减弱,经济发展与生态建设两难抉择的背景下,重点生态功能区建设的难度和阻力更大,对财政资金的需求也更为迫切。

如何加大民族地区重点生态功能区的财政投入,怎样提高民族地区重点生态功能区财政转移支付资金的使用效益,对于统筹民族地区重点生态功能区的生态环境保护和经济社会发展、促进民族地区平衡且充分的发展、构建国家生态安全战略格局具有重要意义。笔者拟结合广西三江侗族自治县、龙胜各族自治县、恭城瑶族自治县、富川瑶族自治县的实践,分析当前民族地区重点生态功能区财政转移支付的困境,探讨法治化的完善路径。

二、民族地区重点生态功能区财政转移支付的困境

根据《全国主体功能区规划》和《国务院关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》,广西壮族自治区目前总共有27个国家级重点生态功能区县,其中包括12个“桂黔滇喀斯特石漠化防治”区县,4个“南岭山地森林及生物多样性”区县,4个“水源涵养生态功能区”和7个“水土保持生态功能区”。此外,自治区级生态引导类、限制开发区、生态文明工程试点19个。广西壮族自治区于2009年设立重点生态功能区转移支付主要依据是《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》,该办法先后修订3次,新办法于2016年1月1日起正式实施。,根据《财政部关于下达2016年中央对地方重点生态功能区转移支付资金的通知》(财预﹝2016﹞118号)附件3《2016年重点生态功能区转移支付奖惩名单》,全国24个县域生态质量考核奖励县中广西占两个,分别是三江侗族自治县和资源县。2016年之前,广西共有16个国家级重点生态功能区县,只有两个县在生态质量考核中获得奖励,所占比例只有12.5%。什么原因导致县域生态质量考核结果不佳?重点生态功能区转移支付资金是否够用?使用绩效如何?带着这些问题,笔者对广西三江侗族自治县、龙胜各族自治县、恭城瑶族自治县、富川瑶族自治县四个国家级重点生态功能区县进行了调研,得出如下结论。

1.财政转移支付资金使用的多重目标与绩效考核标准的冲突难以调和。广西重点生态功能区财政转移支付资金使用存在多重目标与绩效考核标准相冲突的问题。2016年10月印发的《广西壮族自治区重点生态功能区转移支付办法》(以下简称《办法》),第5条关于“奖惩补助办法”的规定是以“生态环境的好坏”作为奖惩补助的重要标准,然而第6条关于“资金使用和监管”的规定则将重点生态功能区转移支付资金的使用范围界定为“保护生态环境和改善民生,加大生态扶贫投入”。在广西27个国家级重点生态功能区中有21个县是国家级贫困县,其中就包括三江侗族自治县、龙胜各族自治县、富川瑶族自治县。从调研的结果来看,每一年国家下拨重点生态功能区转移支付资金总额并不多,4个自治县中,最多的一年是龙胜各族自治县2017年获得5441万元,仅占本级预算收入(含上级补助收入)的2.73%。由于贫困地方财政吃紧,《办法》并未对“保护生态环境、改善民生及生态扶贫投入”各项支出规定比例限制,因而在实施中每一年用于生态建设的比例都在变。以龙胜各族自治县为例,2010年国家重点生态功能区转移支付资金用于生态建设的比例只有10%,之后比例逐年增高,2015年达最高值60%,2016年又回落到49%。每个县国家重点生态功能区转移支付资金的支出科目五花八门、各不相同,普遍存在“改善民生及生态扶贫投入”目标喧宾夺主,冲淡了“保护生态环境”的目标,极不利于生态环境的保护。例如,三江侗族自治县2014—2015年国家重点生态功能区转移支付资金将近一半用于“安排教育经费投入”。这么少的资金投入要想取得良好的生态建设和环境保护绩效是非常困难的。

2.财政转移支付资金使用的绩效考核指标体系与县域经济考核指标体系脱节。为维护国家生态安全,中央财政设立重点生态功能区转移支付资金,其目的是引导地方政府加强生态环境保护工作力度,提高县级政府的基本公共服务保障能力,促进县域经济社会可持续发展,其资金使用的绩效考核指标体系主要围绕着“生态环境的好坏”设计。但是以GDP为核心的县域经济考核指标着重考核的却是“地区生产总值及增速、规模以上工业增加值及增速、固定资产投资及增速”3个指标。长期以来,由于民族地区贫困县的生态资源没有转化为发展优势,经济发展水平较低,工业经济总量偏小,二三产业支撑乏力,在GDP考核“指挥棒”下,县域经济发展有些“没底气”。在以GDP为核心的县域经济考核指标的考核下,发展地方经济能够给官员带来激励,但是也存在严重的缺陷,地方政府将大部分人力、物力用于GDP的增长上,而对于那些不在考核范围内的其他指标不关心,缺乏投入力度,导致地方政府相对缺乏提供生态产品的积极性。一些地方政府在GDP的指挥大棒下,甚至以牺牲环境资产为代价换取经济增长,纵容环境污染、滥用环境资源以及消极治理环境污染等行为也层出不穷。2017年6月广西自治区政府常务会审议通过了《广西县域经济发展分类考核办法(试行)》,将广西111个县(市、区)划分为重点开发区、农产品主产区、重点生态功能区、城市主城区4类区域,分别从“经济发展与结构优化”“产业园区发展”“农业示范区建设”“特色旅游发展”“城镇化建设”“生态建设与环境保护”6个方面差异化设置36项指标和不同权数进行分类考核,按照“指标一样、权数不同”的原则,不同区域的功能定位、发展方向和考核重点各有不同。但据笔者了解,广西一些重点生态功能区县在县域经济考核中仍然考核GDP,这与重点生态功能区财政转移支付资金使用的绩效考核指标体系仍然存在脱节的现象,影响资金使用的绩效。

3.财政转移支付资金的拨付偏离了中央关于财力倾斜的目标[3]。广西重点生态功能区绝大部分都处于广西老少边山穷地区,大部分还是国家级贫困县,当地的经济发展水平远远落后于广西经济发达地区,地方政府的财政收入大多依赖于中央政府的转移支付,也即“吃饭财政”,而这些重点生态功能区承担了十分重要的生态保护和建设任务,为保护生态环境,势必会影响承担重点生态功能区建设任务地区的工业发展,许多企业为保护生态环境需要不能上马,甚至关闭,严重影响当地税收的增长,极大地限制了当地财力的增长。如矿产业是恭城瑶族自治县的经济支柱和重点税源,占据着举足轻重的地位,但近年来,由于有色金属矿产价格持续低迷,生产成本快速增长,环保压力加大,致使被动式停产整顿和矿源枯竭,重点矿产企业运转陷入困境,税收贡献急剧下滑,使本就捉襟见肘的财政收入“雪上加霜”。此外,生态环境质量较差地区的生态环境保护成本比其他地区高,当地政府与居民无力负担。龙胜各族自治县是一个老少边山穷的国家级贫困县,并属珠江流域水源林保护区,是水系干流和一级支流源头及流域面积较大县,承担了十分重要的生态保护和建设任务。比如围绕水体、大气、森林等生态环保基本要素,为保护环境质量结合污染减排工作引入奖罚机制,对水体和大气环境质量设立警戒指标标准等,当地的经济社会发展因此受到了更多的条件制约。由于重点生态功能区所处县市的经济社会发展受到环境保护的条件制约,并且级别越高受到的限制越多,又因为财力较弱地区和生态环境质量较差地区在生态建设的过程中难度更大,资金的需求量也会随之增加,在资金有限的前提下,重点生态功能区财政转移支付资金的拨付应当向这些地区倾斜。财政部于2017年制定并印发的《中央对地方重点生态功能区转移支付办法》(财预〔2017〕126号)第三条第(二)项“分类处理,突出重点”也体现了这样的精神。然而,这一规定在实践中却没能很好地贯彻落实,导致一些符合条件的地方政府在申报重点生态功能区时积极性不高,在使用重点生态功能区财政转移支付资金时也容易偏离生态保护和建设的目标。

三、民族地区重点生态功能区财政转移支付法治化路径

重点生态功能区财政转移支付旨在通过政府财政支持提供生态公共产品,从而获得更多、更有效的生态环境正效应,促进生态环境的保护与改善。当前我国生态补偿实践主要就是通过财政转移支付的方式进行。重点生态功能区建设目标的实现依赖于财政转移支付投入。如前所述,重点生态功能区财政转移支付资金对于民族地区尤为重要,却又面临困局。制度的功能在于减少不确定性,帮助我们预测他人行为的制度越多,我们更有意愿做长期的思考和行动[4]。在全面依法治国深入实施的今天,依靠法治的力量去呵护生态环境,已经成为社会共识。因此,民族地区重点生态功能区财政转移支付法治化研究迫在眉睫且势在必行。民族地区可以充分行使自治立法权,发挥单行条例的优势,规范重点生态功能区的财政转移支付行为。比如,制定民族地区《重点生态功能区财政转移支付条例》,这既彰显了现代财政法治的理念,又有利于实现社会正义,是新时代解决不平衡不充分发展问题的重要法治路径。

1.通过单行条例规范和促进横向转移支付的发展。《中华人民共和国环境保护法》第31条第三款为地区之间开展横向生态补偿提供了法律依据。国务院印发的《全国主体功能区规划》和2013年由环境保护部、发展改革委、财政部联合发布的《关于加强国家重点生态功能区环境保护和管理的意见》(环发\[2013\]16号)中都规定:“鼓励探索建立地区间横向援助机制,生态环境受益地区要采取资金补助、定向援助、对口支援等多种形式,对相应的重点生态功能区进行补偿。”2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》(国办发〔2016〕31号)进一步明确:推进横向生态保护补偿的试点工作,并且要求加快推进生态保护补偿制度化和法制化的建设工作。通过单行条例规范和促进横向转移支付的发展适应了这一改革的需要。作为法的渊源,单行条例的优势在于可以通过权利义务的利导机制指引人们的行为,通过法律责任的设置提高规范性文件的威慑力。以单行条例规范和促进横向转移支付的时候首先要确定各利益主体之间的身份和角色,明确其相应的权利、义务和责任内容。由于生态功能区建设具有较强的外溢性,不仅能够使本地区的居民受益,还能惠及周边地区,所以横向转移支付的主体之间,应当依照“谁受益谁补偿,谁补偿谁监督”和“谁使用谁尽责”的原则来分配权利、义务和责任。

以广西为例,就重点生态功能区的生态环境保护和建设成果而言,不仅生态功能区受益,而且重点开发区也分享了生态保护和建设的成果,应当由生态功能区和重点开发区通过横向转移支付,按照合理的分工共同进行生态建设。在推进区内横向转移支付工作时首先应出台区一级的单行条例,如《广西重点生态功能区财政转移支付条例》,将区内横向转移支付行为纳入法治的轨道。其次,横向转移支付对于支付主体来说是预算支出的重要组成部分,而对于接受主体则是预算收入的重要组成部分,我国《宪法》和《预算法》赋予各级人民代表大会审查批准和监督预算的权力,横向转移支付应接受支付地和接受地人民代表大会的审查批准和监督,广西区政府应当作为横向转移支付法律关系中的协调者、监督者和争端解决主体写进单行条例。最后,明确权利的享有者和义务的承担者。横向转移支付法律关系的支付主体的确定可以参考《广西壮族自治区主体功能区规划》和2017年6月广西自治区政府审议通过的《广西县域经济发展分类考核办法(试行)》,由重点开发区和GDP考核权数高的地方政府承担转移支付资金的给付义务,同时又享有资金使用的监督权力;接受主体应规定为《全国主体功能区规划》和《国务院关于同意新增部分县(市、区、旗)纳入国家重点生态功能区的批复》确定的27个国家级重点生态功能区县,它们在享有获得并使用横向转移支付资金的权利的同时,也应依法履行建设重点生态功能区的义务。

2.通过单行条例改革财政转移支付资金的分配方式。国家重点生态功能区财政转移支付属于一般性转移支付中的均衡性转移支付,是按均等化转移支付一般公式进行资金运作的转移支付方式,资金分配规范、透明,财力均等化效应强,而且资金使用没有限制,地方政府可以根据本地实际统筹安排资金使用,其初衷是提高资金的使用效率。但由于重点生态功能区财政转移支付资金既可以用于保护生态环境,又可以用于提高基本公共服务水平,实践中一些地方在财力紧张的情况下,挤占和挪用生态建设和环境保护的资金,极大地影响国家重点生态功能区财政转移支付效用的发挥。为了有效扭转这种局面,应当在单行条例中规定国家重点生态功能区财政转移支付资金的一定比例(如不得少于50%)必须用于生态建设和环境保护。

财政转移支付资金的有效分配离不开客观科学的测算办法,以单行条例规范测算办法更能保证客观、科学、高效。具体内容包括:其一,转移支付资金按照分类的原则进行测算,补助系数按照自治区级引导类地区、国家级引导类地区和自治区级重点生态功能地区、国家级重点生态功能区依次递增,不属于重点补助和引导类补助范围的禁止开发区给予定额补助;其二,以上年分配数为基数,按照客观因素分档核定补助基数对增量资金进行分配,客观因素包括:生态扶贫(主要按照各地建档立卡贫困人口转为生态保护人员人数以及建档立卡贫困人口数测算)、财力缺口、石漠化防治、森林覆盖、国家级保护区等。

3.通过单行条例创新财政转移支付资金的使用制度。长期以来,国家重点生态功能区财政转移支付资金的使用范围主要包括保护生态环境和改善民生,为贯彻落实《中共中央国务院关于打赢扶贫攻坚战的决定》(中发〔2015〕34号)、《关于印发“十三五”脱贫攻坚规划的通知》(国发〔2016〕64号)以及财政部“利用生态补偿和生态保护工程资金使当地有劳动能力的部分贫困人口转为护林员等生态保护人员”等相关政策要求,转移支付资金的使用范围又扩大到“生态扶贫”。由于广西的贫困县(市)与重点生态功能区在地理分布上高度重合,贫困人口分布与重点生态功能区高度重合,在财政资金有限的条件下,变“消极补助”为“积极发展”,创新财政转移支付资金的使用方式迫在眉睫。首先,在重点生态功能区转移支付中应当将聘用建档立卡贫困人口转为生态保护人员等增支情况作为重要测算因素;其次,生态扶贫模式既要“拒绝破坏”又要“积极增益”。包括:增加贫困人口参与巡护和公益服务的就业机会,加大推进建档立卡贫困人员转化为生态保护人员的力度,在国家森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区等,优先安排有劳动能力的建档立卡贫困人员从事森林管护、防火和服务;对在贫困地区开发水电、矿产资源占用集体土地的,试行给原住居民集体股权方式进行补偿;积极发展生态优势产业反哺生态补偿机制等。最后,通过建立奖惩机制完善转移支付资金的使用制度。应当加大奖惩力度,对生态扶贫工作成效不佳、安排建档立卡贫困人员从事生态保护岗位工作推进不力的地区,根据实际情况对转移支付资金予以扣减;对生态扶贫工作成效较好、安排建档立卡贫困人员从事生态保护岗位工作推进得力的地区给予奖励。

4.通过单行条例完善财政转移支付的法律责任。作为法律规则逻辑构成的重要组成部分,法律责任设置的目的在于:保障法律上的权利、义务、权力、自由得以生效,在它们受到阻碍或侵害时,通过适当的救济,使对侵害发生有责任的人承担责任,消除侵害并尽量减少未来发生侵害的可能性[5]。国家重点生态功能区财政转移支付的法律责任应当从以下几个方面加以完善。

一是建立重点生态功能区监管制度。重点生态功能区监管制度建立后,将形成产业准入负面清单、环境质量监测评估、生态环境质量综合评估、财政转移支付、重点生态功能区绩效考评5项制度。其中产业准入负面清单、环境质量监测评估是重要基础,根据这2项制度进一步建立生态环境质量综合评估制度,并依此优化财政转移支付和重点生态功能区绩效考评,这是公平划分法律责任、完善相应激励和惩戒机制的重要前提。

二是健全奖惩机制。对享受重点生态功能区转移支付市县,由自治区财政对享受转移支付资金使用情况进行绩效考核,并会同发改委、环保局等部门进行生态环境保护综合评价,根据综合考核评价结果采取相应的奖惩措施。对综合考核评价结果优秀、生态环境明显改善、严格实行产业准入负面清单的市县,适当增加转移支付。对非因不可控因素而导致生态环境恶化、发生重大环境污染事件、主要污染物排放超标、实行产业准入负面清单不力和生态扶贫工作成效不佳的地区,根据实际情况对转移支付资金予以扣减。

三是建立重点生态功能区动态调整制度。对环境综合评价较差,特别是产业准入负面清单实行不力,若环境破坏难以恢复丧失生态功能作用的地区,研究退出机制,避免生态功能区政策优惠固化,从机制上杜绝享受生态功能区转移支付又不重视保护环境的行为。

四、结语

周勇在《少数人权利的法理》一书中将“共同领域(commondomain)”定义为:所有多数人和少数人群体的成员在平等的基础上依从共同的规则进行互动的领域。在这一领域内,国家有义务在三个不同的层次上实现平等的原则:法律上承认平等的价值、立法上确认权利的平等、在法律实施过程中平等地适用。并且认为,优惠政策是为了在共同领域中创造和恢复平等,这些措施是用来在某些情况下提供属于少数人群体个人得以利用某些权利补救其在公平竞争中所处的不利地位[6]。民族地区重点生态功能区财政转移支付属于共同领域的优惠政策,有着巨大的创新空间。通过实施共同领域的优惠政策彰显实质正义、实现结果公正,能够充分发挥民族地区重点生态功能区的潜力,将生态环境转化为生产力,转变成吸引力,最终形成经济发展的核心竞争力。这是充分发挥民族区域自治制度的优势改善民生、解决好新时代不平衡不充分发展的问题、促进民族地区经济社会发展的重要实践,也是筑牢中华民族共同体意识,促进各民族像石榴籽一样紧紧地抱在一起,共同团结奋斗、共同繁荣发展的需要。