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地方债风险防范与国库现金管理的联动机制研究

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/6/10 17:26:13

随着公共财政事业的大力发展,国库现金管理和地方政府性债务管理作为政府资金管理的两个方面,财政资金的供给上提供了保障。二者的有效协调配合能实现熨平国库库存和市场资金波动的短期目标以及国库余额最小化、国库收益最大化和债务成本最小化的中长期目标,同时对提高政府资金使用效率、政府信用度,改善地方政府债务结构具有重要的意义。但我国对二者协调配合体系建立起步较晚,之间还存在大量问题,在多方面存在消极影响,降低了财政资金的利用效率,增加了财政收支、债务偿还等多方面的风险。面对国库现金管理规模和地方政府性债务规模的“双高”现象,地方政府性债务风险防范与国库现金管理的联动机制研究显得尤为重要。

一、地方债风险防范与国库现金管理联动存在的问题

(一)两种管理制度相互影响的机理

1、国库现金管理制度现状。2006年,国务院批准财政部开展国库现金管理工作,经过13年不断地修订和补充,目前国库现金管理制度较为完善,形成了一系列短期操作方式如商业银行定期存款、买卖国债等,其中商业银行定期存款操作基本实现了常态化。进行国库现金管理不仅有利于提高国库现金的使用效率,保障资金的流动性、安全性和收益性,对降低财政资金风险、盘活财政存量资金、防范地方政府性债务风险都有十分重要的现实意义。但就现实来看,我国国库现金管理的现代化程度不高,国库单一账户制度改革不彻底,国库现金流预测还不够准确,国库现金管理方式协调能力不够,这些问题都致使国库现金管理的效率不高,减弱了对上述风险防范的积极影响。

2、地方政府性债务风险防范现状。2009年,我国开始了地方政府性债务的发展,在此后的10年间分别经历了“代发代还”“自发代还”和“自发自还”模式的变更,并形成了由一般债券和专项债券组成的多样化债券体系。在地方政府性债务的发展过程中,债务的总量和风险不断增加,同时财政部也出台了相关的债务防范文件以指导各地方政府开展债务发行偿还工作。即使如此,还是存在大量地方政府因债务置换盲目地扩大政府投资规模、增加举债动机,忽视政府的偿债能力,同时还私下利用融资平台扩大政府的“隐性”债务,这都增加了地方政府性债务的风险和国库现金管理的难度。

3、二者相互影响的机理。国库现金管理与地方政府性债务管理实质上是为了满足政府预算管理的需求,在现有政府预算执行能力的基础上,所进行的地方政府投融资行为。

一是国库现金管理对地方债的影响机制。国库现金管理主要是对政府的闲置资金进行商业银行定期存款操作、买入或卖出短中长期债券。从总量角度来说对债务有影响,通过商业银行和货币市场进行短期投融资活动,提升流动性,缩短国库现金的使用周期,进而提升其使用效率,最终达到收益的最大化,这将会减少债务发行。同时,国库现金管理中不定期发行短期地方政府债券以及其他短期投融资方式将会取代一部分中长期债券,使地方政府债券总量减少。从利率和期限结构角度来说对债务有影响,国库现金管理要求大量的短期投融资方式,其主要手段为不定期发行短期债券和回购中长期债券,这将会影响地方政府性债券的期限结构。债券期限结构改善之后,投资者可自由选择中长期债券,债券利率将趋于市场化。从债务发行成本角度来说对债务有影响,国库现金管理对债券进行买卖提高债券的流动性,不定期发行的短期债券替代一部分中长期债券都会降低债务的发行成本。

二是地方债对国库现金管理的影响机制。债务总量对国库现金管理产生影响,地方债作为财政负债收入的大头,在不受其他因素的影响下,国库库存和债务总量呈明显正相关关系,特别是中长期债券的数量对国库库存影响较大。地方政府性债务的结构变化对国库现金管理产生影响,不定期发行短期债券是作为国库现金管理的一种操作方式,为地方政府调节国库库存提供手段,有利于实现国库余额最小化。同时,对中长期债券的提前赎回可以降低平均期限,提高市场的流动性,弥补预算收支差额,促进国库现金管理的高效进行。

(二)当前存在的问题

1、二者所属管理体系不同。国库现金管理的主体是财政部门和人民银行,首先财政部门进行现金流预测,然后与人民银行联合商定国库现金管理决策方案,并最终由人民银行进行具体操作。地方政府性债务风险防范的主体是地方财政部门,即地方财政部门进行债券发行和管理决策。二者主体不一致会造成二者投融资各自为政,在制定发行操作计划时不会考虑彼此,这种影响会降低二者调节国库余额的有效性,同时消除了国库现金管理与地方政府性债务风险防范协调配合的组织基础。

2、二者目标不统一。国库现金管理的目标是实现财政资金的保值和增值,其具体表现为按计划完成政府预算,控制资金使用成本,在实现库存最小化的同时追求收益最大化,在资金运作时更加谨慎。地方政府以筹集财政资金、满足政府公共事业建设的资金需要、促进投资增长、优化地方资源配置、实现地方经济发展作为发行债务的主要目标。二者在目标上的不统一会造成地方政府盲目扩大投资的冲动,债务过度增加进而使国库现金管理难度加大,这种影响会减弱国库现金管理降低债务成本和风险的效果,还会削弱货币政策效果和扰乱金融市场的稳定。

3、缺少统一互联的数据平台。地方政府性债务风险防范与国库现金管理在制订计划时根据的都是有效数据,而二者的数据大都来自于各自的管理部门,其数据具有片面性。光是依靠人民银行和债券市场的数据,无法制定出合理高效的发行管理计划,而我国现阶段就是缺少财政、人民银行、税务、海关、商业银行、债券市场等多方面综合的数据平台。没有统一互联的数据平台,人民银行和财政部门进行的现金流预测将有很大的偏差,这种影响将会减弱国库现金的使用效率,加大财政资金收支风险,增加地方政府性债务的成本和风险,不利于二者的有效联动。

4、国库现金库存高位和低位并存运行。债务的发行和偿还与国库现金管理投放和收回在时间上不统一,以及二者规模的错配使得国库库存高位和低位交替运行,不利于国库的稳定,容易造成财政资金支付风险和财政资金闲置,加大国库现金管理的成本和难度。就重庆市来说,地方债的发行集中在4、6、7这三个月,债券资金大量流入国库,造成国库库存高位运行;而国库现金管理的支付时间集中在9、11、12这三个月,大量库存资金流出使得国库库存低位运行。地方债务管理与国库现金管理在此方面若不协调,难以保证财政资金的时间价值与利用效率,导致收益流失,更会加大财政资金的收支风险,影响政府的信誉。除此之外,二者的发行操作期限差别较大,地方债多以3-10年期的中长期债券为主,国库现金管理以3-9个月商业银行定期存款为主,二者缺少互相协调配合的补充期限,不利于国库现金管理灵活、滚动操作实施。

5、二者资金同向流动造成市场资金波动。地方债的发行和兑付以及国库现金管理操作不仅会对国库库存造成波动,同时也会造成银行资金库存和市场资金的波动,影响区域金融的稳健运行。我国地方政府性债务管理和国库现金管理部门不同,其目标存在差异性,导致在制定地方债发行兑付计划、国库现金管理投放收回操作计划时难以减缓波动问题,往往造成“同向流动”,严重破坏国库库存、银行库存和市场资金的稳定性,同时也会影响市场利率增加地方政府性债务的风险。例如,重庆市2018年6月份发行地方政府一般债券(二三期)和专项债券(二三期)总规模为297亿元,同时2017年12月份开展的第二期商业银行定存115亿元(期限6个月)到期,以上操作加重了市场资金的紧张。

二、影响两种管理制度有效联动的因素分析

(一)国库单一账户制度改革不彻底

国库单一账户制度推进缓慢,财政专户管理体系不完善,非税收收入大量外流,这一系列问题导致国库现金分散,难以实现规模化效应,增加了资金成本和风险。众多区县级的国库对单一账户制度建立重视度不高,同时在商业银行短期利益驱使下,大量国库资金外流,加大了国库现金管理的难度。我国从2014年开始全面清理财政专户,经过多年努力清理工作基本完成,但在财政专户管理上还存在上缴不及时、信息化程度不高等问题,大量资金游离国库之外,破坏了国库集中收付体系,降低了国库资金的时间价值。在非税收收入方面,虽然已大规模纳入国库统一收缴范围,但执行还不到位同时存在时滞性,导致部分国库现金闲置,阻碍现金管理工作高效开展。

(二)预算管理机制不健全

财政预算软约束、预算执行能力差、预算调整普遍、国库现金流预测不准以及财政体制不完善问题严重影响二者的联动机制。首先,在国家的预算机制中,债务预算存在软约束问题,一是地方政府性债务的信息披露机制还不健全,政府的预决算报告中债务信息相对较少;二是地方政府性债务风险监督部门过多,而多部门间的协调配合不充分,有效的信息互通机制尚未建立。上述问题导致财政部门独揽地方政府债务的发行与管理,完全不受预算约束的控制,进而对国库的收支平衡和库存余额造成不利影响。其次,我国的预算受季节性影响和政府间转移支付制度不完善的影响,国库现金流的预测精确度不高,通常情况下,预算和实际情况出现较大偏差,也因此加剧了国库现金管理的困难程度。

(三)国库现金管理与地方政府性债务管理的时间期限不完善

我国国库现金管理多以短期的商业银行定期存款为主,其中以3个月、6个月、9个月为主,期限的选择较为单一,难以熨平地方政府债务发行带来的国库波动。我国国库现金管理的支付时间集中在9、11、12月,会造成库存余额低位运行。现行我国地方债的发行期限一般为3-10年,中长期债券能为政府提供长期稳定的资金,但从地方债的期限设定完整度来看,还缺乏一年以内,特别是1-90天的短期债券。短期债券的发行与回购能够有效地调节国库现金余额,使其处于一个安全性和流动性并存的状态。二者在期限上存在相当大的差距,导致二者的协调配合存在滞后性,破坏了二者的有效联动机制。

(四)地方债务置换问题

地方政府债务置换实际上是将新的中长期债券置换即将到期的债券,这将影响债券的平均期限,也增加了地方政府性债务的成本;同时债务置换不能从根本上解决偿债问题,反而可能刺激地方政府盲目投资,增加债务风险。大部分发行的地方债券资金进入国库之后,本应该及时用于地方债务置换,但有一些地方政府资金紧张,暂时占用置换资金以满足政府的日常运转需要,导致部分置换资金停留国库。从表面上看,一些地方政府国库资金充裕,但实际上是地方债掩盖了财政资金紧张的事实。

三、发达国家中二者有效联动的经验借鉴

国外的国库现金管理制度源自上世纪70年代,美国政府正处于财政赤字规模不断扩大的特殊时期,政府为了保证政府资金的正常运转,寻求提高资金利用效率和降低资金筹用成本的机制,采用了国库现金管理的概念。在随后的发展中,越来越多的国家发现了国库现金管理的重要性,建立了适合自己的国库现金管理制度。同时,国库现金管理在现代化发展过程中与债务风险防范管理有着密切关系,经历了50多年的发展形成了较为成熟的分权型和集权型管理模式,分别以美国和法国为典型。

(一)分权型的管理模式:以美国为例

美国的国库现金管理与地方政府性债务采取分权型管理模式,中央与地方各自开设国库单一账户,在保证地方政府开展国库现金管理与债务管理高度自由的同时,统一受中央政府的监督。国库现金管理操作与地方政府性债务采取制度约束性管理,即在法律法规允许的框架体系下进行,不得肆意扩张规模,保证二者的安全性和流动性。就美国政府性质来说,州政府会公开招标委托投资基金公司对国库现金进行管理,采用定期存款和短期债券为主的方式。同时设立专项基金对闲置的国库现金进行增值。基金管理公司以州政府管理信息系统提供的本级政府财政收支情况和国库现金预测为基础,确定投资额度和国库余额。州政府将暂时闲置的资金转入州国库部门的投资专用账户。投资基金管理公司还会根据州政府的收支需要设计不同的地方债券,其中期限为1-90天不等。这种协调方式为地方政府提供了很大的自治权,提高了国库现金管理的效率,实现了国库收益最大化,同时也能降低筹资成本,但各地方政府的协调管理能力不同,容易出现国库现金损失风险。

(二)集权型的管理模式:以法国为例

法国的国库现金管理和地方政府性债务管理采用中央集权型。中央在法兰西银行开设国库单一主账户,地方政府财政部门分别开设子账户,地方财政部门子账户资金在每日工作结束后全部划转到中央国库单一主账户,从而实现中央和地方国库现金管理的统一化。法国政府在国库现金管理库存余额设定时将目标定为一亿欧元,其调节方式以买卖政府债券为主,而债券又以2-6周的超短期债券为主,详细操作与分权型的国家相似。地方政府性债务风险防范采用的是行政控制模式,地方政府在中央政府的统一监督下进行国库现金流预测,设定短期债券发行计划,适时发行并在市场中回购和逆回购。为实现国库现金管理与地方债高效协同配合,国库署细化了现金流预测工作,将现金流预测范围扩大到一年,进而根据实际变化进行调试更新,以加强对现金流的有效控制。这种带有集权性的协调方式,可以最大程度地预测和控制现金流,从而达到压低国库余额的目的,但这种模式增加了政府的管理成本,支付和核算体系变得相当复杂,地方政府的举债自由有所限制。

四、促进地方政府性债务风险防范和国库现金管理有效联动的对策建议

(一)适合我国的二者协调模式:集权型和分权型相结合的模式

根据上述分析,国库现金管理的分权型模式或者集权型模式各有各的优缺点,而就我国复杂的行政分级来说,要实现单一的集权型模式需要大量的财力物力;而我国各省级地方政府的投资预算能力、国库现金管理规模、管理能力存在差异,实行绝对的分权制度容易造成地方政府高风险投资和过度举债行为。所以,我国的国库现金管理适合集权下的分权模式——省级集中模式,在中央的统一监管下,省级政府自行开展国库现金管理,同时与地方政府债务风险防范进行联动。采取省级集中方式,有利于国库现金管理、债务风险防范管理、货币政策执行的有效衔接,而且此方式考虑到地方政府之间的差异性,各省可以制定适合自己的管理方式。

具体操作方面,各市、区级政府根据当年公共建设资金需要与本级财政部门进行沟通交流,财政部门及时统计地方政府性债务变动情况,并结合银行、税务、海关等多部门数据预测该地区国库现金流变动情况,综合国库现金预测收益向省级财政厅汇报库存情况以及新增债务需求。省级财政厅汇总各市、区(县)的国库现金流变动预测情况和债务变动情况,与省级人民银行商讨制定全省债务发行偿还和国库现金管理操作总体方案,根据实际情况确定国库现金余额目标,并及时向国家财政部报备。各市、区级财政部门和人民银行共同商定本级国库现金管理和债券发行具体操作,按时将库存资金逐级划转至省级国库,在国库现金管理操作时要利用短期债券和短期投融资方式对国库库存进行调整,同时要用国库现金管理的收益去降低地方政府性债务的成本与风险,以达到二者有效联动目的。

(二)推进国库单一账户改革,完善国库集中收付体系

持续推进国库单一账户制度改革,逐级完善国库集中收付体系,健全财政专户管理体系,严格进行国库现金管理各级政府要加强对国库现金流向的实时监管,确保资金最终划拨至国库单一账户,真正实现国库现金管理一本账”。同时,要进一步扩大改革范围,结合盘活财政资金存量的要求深入清查商业银行的财政专户,避免国库现金外放,规范财政专户管理日常工作;加大非税收收入纳入国库收缴范围的落实力度,尽早实现政府性收入集中存放国库,为各级财政部门和人民银行预测现金流提供可靠数据。

(三)健全现金流预测机制,科学制定债券发行规模

国库现金管理与地方政府性债务风险防范需要现代化科学的现金流预测提供帮助。真实、精确、全面、及时有效的现金流预测能为国库现金管理提供量化的操作依据,同时能为地方政府性债务风险防范作出科学引导,这就要求从以下几个方面来提高国库现金流的预测水平:第一,完善多部门信息交流工作机制,打造智能化数据平台,加强财政、人民银行、税务、海关、商业银行等多个部门的信息交流,为各级财政部门和人民银行进行现金流预测提供科学数据;第二,在进行现金流预测时各级财政部门和人民银行要根据财政收支预算和市场资金流动规律建立适合本地的预测模型,制定出合理的最低国库库存目标,并及时进行数据更新对各方面进行调整;第三,注重现代化国库现金流预测团队的建设,培养出一批理论基础扎实、实战经验丰富的专业化团队,同时还要增强团队在财政金融会计、计量等多方面的能力。

(四)新增短期地方债券和长期国库现金管理方式,使二者相适应

我国的国库现金管理以3-12个月的商业银行定期存款为主,地方债的发行以3-10年的中长期债券为主,二者之间缺少互补以适应彼此的期限。首先,创新发行1年以内的短期或者超短期债券以解决因国库现金操作规模过大导致的库存余额下降和短期支付困难问题,财政收入大于支出时,进行国库现金管理降低库存余额增强国库现金的收益性和流动性,当财政支出大于收入时,发行短期债券来弥补国库现金缺口降低支付风险。同时,还应创新商业银行定期存款期限,提高商业银行定期存款的收益,可参考我国地方政府3至10年的中长期债券,探索1-3年的商业银行定期存款。国库现金管理操作与地方债发行偿付在时间和期限上相适应,使二者成为彼此的补偿机制,有助于熨平国库库存波动,增强资金的安全性和流动性,降低资金收付风险。

(五)建立现代化货币市场,营造良好环境

现代化的货币金融市场对国库现金管理和地方政府性债务风险防范都有着积极作用,有利于二者联动机制的高效运行。美国通过建立私人债券保险制度、信息披露制度、信用评级制度等来完善市场化机制,从多层次保证市场的安全性和流动性。法国则是完全采取公开市场化的操作模式,鼓励多种主体参与,不断丰富创新市场交易品种以增强市场流动性。我国在2017年开始实行信息披露制度,当前还应加大改革的力度,全方位实现信息披露,并持续深化改革债券市场,为国库现金管理与地方政府性债务风险防范营造良好环境。

(六)国库现金管理+产业、城投和偿债基金模式

国库现金管理要求资金的保值增值,而地方政府性债券发行是为了保证城市建设资金需求,笔者认为通过引入产业、城投和偿债基金可以增强二者的联动机制。一是将长期闲置的国库资金投入到产业基金和城投基金,定时收回利息和红利,实现国库资金的保值增值,同时满足一部分城建资金需要,减少地方政府发行债券的动机。二是将闲置资金转入到偿债基金中,为地方政府性债务还本付息提供资金保证,降低债务支付风险,同时偿债基金在维持正常支付的情况下进行短期投融资操作,还能降低债务成本。■

(基金项目:本文为国家社会科学基金项目“财政金融风险叠加视角下地方政府隐性债务的化解路径研究”〈18XJY020〉的阶段性成果)

(作者单位:中央财经大学统计与数学学院、重庆工商大学财政金融学院)

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