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省以下科技领域财政事权和支出责任划分研究——以中部H省为例

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/6/10 17:44:23

合理划分财政事权和支出责任,理顺政府间财政关系,是政府有效提供公共服务的前提和保障,是建立现代财政制度的重要内容。2016年8月,国务院印发《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号),对推进中央与地方财政事权划分改革作出总体部署,明确了路线图、时间表。2018年1月,国务院办公厅印发《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》(国办发〔2018〕6号)。近年来,H省先行先试,积极探索教育、医疗卫生等领域财政事权和支出责任划分改革,规范支出责任分担标准和方式,不断完善省以下财政管理体制。2018年10月底和11月,H省政府办公厅分别印发《H省省以下财政事权和支出责任划分改革实施方案》和《H省基本公共服务领域省与市县共同财政事权和支出责任划分改革方案》,推进省以下财政事权和支出责任划分改革。

一、H省科技领域财政事权和支出责任划分现状

(一)H省科技领域财政事权和支出责任的法定规范

H省省市县三级政府相关科技职能的界定主要依据国家的《科学技术进步法》《促进科技成果转化法》《科学技术普及法》等三部法律以及H省制定的法规。2009年以来,省人大常委会先后制定《H省科技进步条例》《XX国家自主创新示范区条例》(2015年3月1日起施行)和《H省自主创新促进条例》(2016年7月28日省人大常委会通过)。这些法定规范明确了:省级政府主要进行科技规划、战略、政策的制定以及(有应用前景的)基础研究等;县级以上人民政府负责科技研发、科技成果转化、科技人才队伍建设、科技创新平台建设、技术创新等;省科技厅负责全省科学技术进步工作的宏观管理和统筹协调等。但是并未对省、市、县各级政府间科技领域财政事权进行明确的界定和划分。

(二)H省本级科技领域财政事权划分的基本情况

H省省级层面履行科技领域财政事权的厅级单位有省科技厅、省发改委、省经信厅、省农业厅、省教育厅、省科协、省农科院、省社科院、省社科联、省委宣传部等部门。这些部门可以分为四类:一是科技综合协调管理部门,如省科技厅等;二是行业科技管理部门,如省经信厅、省农业厅等;三是科研活动执行部门,如省农科院、省社科院等科研单位;四是其他部门,如省科协、省社科联等。

省科技厅履行研究拟订全省科技发展的地方性法规、规章和科技促进经济社会发展的政策措施;研究提出全省科技发展战略规划,确定全省科技发展的布局和优先发展领域,组织编制全省中长期科技发展规划,推进全省科技创新体系和科技服务体系建设等12项主要职责,涉及科技政策制定、科技研究与开发、科技创新基地建设、科技人才队伍建设、科技成果转化、区域创新体系建设、科技合作与交流、科研机构改革与建设等多项科技领域财政事权。省发改委主要通过制定科技相关战略、规划、政策,组织推进重大科技项目,推进科技创新基地建设等履行科技领域财政事权。省经信厅主要围绕产业科技履行科技成果产业化、产业技术升级改造、制造强省建设以及推动制造业创新中心建设等职责。

省农业厅主要组织实施农业领域的高新技术和应用技术研究、农业科技成果转化和技术推广等,主要履行农业科技成果转移转化等财政事权。省委人才办、省教育厅、省人社厅涉及科技人才队伍建设、科技交流与合作等财政事权。省委宣传部负责宣传文化工作(省社科基金重点项目),履行社会科学研究相关财政事权。

省农科院是省直科研活动执行机构,履行开展农业科学的应用研究和应用基础研究、农业科学研究与技术开发、促进重大农业科技成果转化、培养高水平人才、参与全省农业科技宣传工作等9项科技相关职责,涉及科技研发(应用研究、应用基础研究)、科技人才队伍建设、科技成果转移转化、科学技术普及、农业科技创新基地建设等财政事权。省社科院主要履行社会科学研究职责,以及履行部分社会科学普及财政事权。

省科协主要负责自然科学领域的科学技术普及、学术交流和人才培养,涉及科学技术普及、科技人才队伍建设及科技交流与合作等科技领域财政事权。省社科联履行组织省社科基金一般项目申报、社科人才队伍建设及普及社会科学知识等职责,涉及科技研发(社会科学研究)、科学技术普及、科技人才队伍建设等科技领域财政事权。

(三)H省支出责任划分现状及特点

一是三级政府中地市本级是全省科技支出的主体。2014-2017年H省财政科技支出从134.46亿元增加至2017年的234.27亿元,全省地方财政科技支出占地方财政一般公共预算支出的比重从2.73%上升至3.44%。从近几年省市县三级政府财政科技支出占比来看,地市本级是全省科技支出的主体,占全省地方财政科技支出的比重在52%-55.10%;其次是县区级,占全省地方财政科技支出的比重在37.89%-39.98%;省本级占比最低,占全省地方财政科技支出的比重在6.40%-8.67%(见表1)。

二是全省财政科技支出侧重于技术创新和产业发展。2014-2017年H省财政科技支出按支出功能分,主要集中在技术研究与开发(占比36.41%-48.3%)、其他科学技术支出(占比31.81%-46.08%)方面,四年间两项支出合计占比分别为80.11%、83.75%、82.49%和84.69%。科技条件与服务支出占比较大(占比3.84%-7.46%),科学技术管理事务(占比3.82%-4.85%)和科学技术普及(占比2.15%-3.34%)两项支出占比较为稳定。科技交流与合作支出所占比重大致呈上升趋势,而基础研究、应用研究、社会科学、科技重大专项等四项支出所占比重总体呈下降趋势(见表2)。

三是省本级财政科技支出集中于技术创新和产业发展。同全省的财政科技支出结构相类似,省本级财政科技支出也集中于产业发展和技术创新。2014-2017年省本级财政科技支出按支出功能分,技术研究与开发和其他科学技术支出合计分别为5.08亿元、6.16亿元、8.07亿元和15.61亿元,两者合计占省本级财政科技支出的比重分别为58.98%、59.28%、55.82%和76.88%(见表3)。

资料来源:根据《2016年H省财政统计资料》及H省省级预决算信息公开资料整理。

四是省本级财政科技支出分散在各科技部门。根据初步整理,2017年省本级财政科技支出经费(206科学技术支出)分散在省科技厅、省科协、省农科院、省社科院、省社科联、省委宣传部等12个部门(见表4)。而省发改委管理的科技专项省产业创新能力建设专项资金、省经信厅的制造业创新中心建设及产学研对接合作、省农业厅的农业科技转化与推广、省教育厅的高校发展专项(协同创新中心、创新基地等)等资金并不列入财政预算中的“206科学技术支出”(见表4)。

五是各市(州)财政科技投入差异较大。H省经济发展水平不均衡,区域创新能力和水平差异较大。相对而言,经济发展水平较高的地区,区域创新能力较强,地区财政科技投入较多;而经济发展水平较低的地区,区域创新能力较弱,地区财政科技投入也较少。从2016、2017年全省各市(州)财政科技投入情况来看,投入较高的地区主要是H省的省会城市W和两个省域副中心城市Y、Z。2016年W市财政科技投入达86.42亿元,Y市20.69亿元,Z市13.69亿元,三个城市财政科技投入占全省地市财政科技支出的2/3。2017年差距进一步拉大,三个城市财政科技投入153.21亿元,占全省地市财政科技支出的71.61%,仅W市财政科技投入达115.86亿元,占全省地市财政科技支出的54.15%。而投入最少的地区是S,2016、2017年S地区财政科技投入仅分别为0.15亿元和0.20亿元。

六是市级财政科技投入侧重于技术研究与开发。笔者整理了H省全省2017年市本级财政科技支出情况,发现市本级财政科技支出侧重于技术研究与开发和其他科学技术支出,财政支出重点是支持企业技术创新和科技成果转化。其中,技术研究与开发支出占市本级财政科技支出的50.6%;其他科学技术支出占37.83%。以W市本级(含开发区)为例,2017年W市本级科学技术支出89.42亿元,其中技术研究与开发55.38亿元,占当年市本级科技支出的比重高达61.93%。技术研究与开发中产业技术研究与开发、科技成果转化与扩散、其他技术研究与开发支出分别为10.84亿元、18.69亿元和23.34亿元,占当年市本级科技支出的比重分别为12.12%、20.9%和26.1%。

七是县级财政科技投入侧重于支持企业创新、保障运转和科普。以实地调研的D市为例,2017年D市财政科技支出(206科学技术支出)7997万元,主要用于三个方面:一是技术研究与开发;二是保障科技管理职能部门的条件建设及机构正常运转;三是科学技术普及。用于支持企业技术创新方面,技术研究与开发支出7112万元,其中,其他技术研究与开发支出6465万元,财政科技支出的80.84%;科技成果转化与扩散支出373万元,占财政科技支出的4.66%。用于保障科技管理职能部门的条件建设及机构正常运转方面,科学技术管理事务支出544万元,财政科技支出的6.80%。科学技术普及方面,2017年D市科学技术普及支出216万元,财政科技支出的2.70%。目前,D市是按照人均1.5元/人的标准安排科学技术普及经费预算。2018年D市科协和科技馆财政预算支出列入“206科学技术支出”中的有304.2万元,其中,本级财政资金224.2万元,上级补助80万元。

八是省对市县科技转移支付侧重于重点区域。省对市县科技转移支付主要用于XX高新国家自主创新示范区建设、基层科普行动计划、基层科技服务能力建设、科技惠民、农业科技成果转化等方面。其中,省对XX高新区的转移支付占省对市县科技转移支付的绝大部分,2014-2017年占全省206支出(不含中央转移支付)口径的科技转移支付比重分别为65.33%、59.96%、80.65%和78.62%。

2017年省级科技专项转移支付(不含一般性转移支付与政策性转移支付)43484万元,其中59.45%分配到W市,Z市和Y市各分得5.28%和5.40%,其他市州分得的比例很小,基本得不到支持,优先发展与均衡发展、重点投入与均衡投入之间的矛盾突出,加剧区域创新能力不平衡。

二、H省科技领域财政事权和支出责任划分存在的问题

(一)科技领域政府与市场边界缺乏清晰界定和划分

目前科技领域财政事权和支出责任划分尚未明确,中央与地方科技领域财政事权和支出责任划分已征求各省意见,省以下科技领域财政事权和支出责任划分正在加紧研究。实际工作中由于政府与市场的边界缺乏明确区分,以及各级政府间科技领域财政事权与支出责任缺乏清晰的法定规范,导致目前H省财政科技投入“缺位”与“越位”并存。

一方面,基础研究投入不足。在H省全省财政科技支出中,2014-2017年全省财政科技支出结构中基础研究所占比重分别为0.44%、0.35%、0.24%和0.27%,其中,省本级2014-2017年基础研究支出占科技支出比重分别为0.76%、0.42%、0.02%和1.26%。2016年省本级层面,H省基础研究支出占财政科技支出的比重仅为0.02%,不仅远低于同期广东省(17.02%)、江苏省(8.34%)、浙江省(5.71%)等,而且低于同样位于中部的A省(2.72%)。基础研究在人才培养、创新溢出效应等方面对一个区域起着重要作用,关系到该地区的长期竞争力。从长期来看,H省基础研究投入不足无疑会制约应用研究和试验开发活动的持续发展,并最终影响H省科技强省战略的实现。

另一方面,财政科技资金主要用于以企业为主体的技术创新和产业发展。从财政科技支出功能来看,2014-2017年H省财政科技支出主要集中在技术研究与开发方面(占比36.41%-48.3%)。财政科技资金大量投入到本应由市场机制主导的科技成果产业化等领域,这既不利于财政资金公共职能的充分发挥,也不利于充分利用市场机制配置科技资源。从实地调研的情况来看,H省企业作为创新决策、科技研发和成果应用的主体,其主体地位仍需进一步加强,普遍存在技术创新系统性不强、创新环节和链条不能有效衔接、产学研结合不充分等问题。此外,政策的引导对企业决定创新方向产生很大影响。目前,仍存在“政府导向”替代“市场导向”等现象,跟着政策指挥棒走的企业往往更容易获得政府的各类资金支持;反之,则容易遇到一些制度和政策障碍。激励企业创新的市场环境和机制尚未真正形成。

(二)省级部门间科技事权和支出责任缺乏清晰的界定和划分

目前,H省省本级履行科技事权的职能部门主要包括省科技厅、省发改委、省教育厅、省经信厅、省科协、省农业厅等部门。省级各职能部门之间的科技事权缺乏明确的划分界限,部分部门间科技事权存在交叉、重复的问题。如省发改委有制定工业行业规划、指导行业技术法规和行业标准的拟订等职责,而省经信厅也包括制定并组织实施工业、通信业的行业规划、计划和产业政策的职责;省发改委的统筹推进战略性新兴产业发展、研究提出激励和引导高技术产业发展投入的相关政策的职能又与科学厅的相应职能重复。调研中发现《H省激励企业开展研究开发活动暂行办法》对企业承担国家科技计划项目和企业建设国家级科技创新平台等明确了具体的支持力度,但没有明确具体支出单位,导致国家级制造业创新中心获批之后,省级配套资金找不到具体的支出部门。

(三)财政科技直接支出结构亟待优化

在全省财政科技支出中,2014-2017年H省财政科技支出结构中基础研究所占比重分别为0.44%、0.35%、0.24%和1.26%,应用研究支出所占比重分别为1.78%、1.20%、1.02%和0.43%,而科学技术管理事务支出所占比重则分别为4.03%、4.85%、3.82%和4.13%。财政科技行政运行类支出占比偏高,而基础研究和应用研究类支出占比偏低。科技事权亟待理顺,财政科技直接支出结构亟待优化,财政科技经费使用效率亟待提高。

(四)财政资金分配方式有待完善

目前H省财政科技专项资金分配方式以公开竞争方式为主,绝大部分财政科技专项资金通过竞争性项目层层申报,加剧了财政科技资金流向省内经济发展水平较高、区域创新能力较强的地区,形成“锦上添花”效应,不利于调动其他地方的积极性。此外,财政科技专项资金分散在多个部门,资金碎片化的问题依然突出。同时,不能集中财力办大事,在部分战略方向性和重大关键共性领域不能集中财政资金和优势力量实现突破。

(五)财政科技投入绩效评价机制有待加强

通过调研发现,中部A省2018年已对科技厅13亿元财政资金实行全面绩效评价,科技资金绩效评价全覆盖,实际效果好的项目给予增量支持,并不断完善跟踪绩效评价链条。目前,H省亟待加强对财政科技投入政策的评估和财政资金的绩效评价。

三、H省科技领域财政事权和支出责任划分的政策建议

(一)稳妥推进省与市县科技领域财政事权和支出责任划分改革

一是适度加强省级科技事权统筹,明确省级支出责任。省级行政管理机构运行和管理受益范围覆盖全省的事务以及按照隶属关系划分属于省级承担的事务等,属于省级科技事权,由省级承担相应的支出责任。在中央授权的省以下科技事权范围内,适度加强省级在基础研究、应用基础研究等方面的职责,逐步加大省级在基础研究、应用基础研究等方面的财政支出。二是切实强化市县履行科技事权,落实市县支出责任。逐步将科技成果转移转化、科学技术普及等直接面向基层、由市县提供更方便更有效的基本公共服务确定为市县为主的科技事权,赋予市县政府充分的自主权,依法保障市县的科技事权履行,更好地满足地方科技与经济融合需求,提高行政效率,降低行政成本。三是合理界定省与市县的共同科技事权,确定支出责任承担方式。对跨市县、外部性较强或者难以明确区分受益范围但有利于促进全省科技与经济融合发展,同时具有地域管理信息优势的科技领域公共服务,明确为省与市县共同科技事权。如区域创新体系建设、科技创新基地建设、科技人才队伍建设等基本公共服务。省与市县共同科技事权,可以采取按比例、按项目、按类别、按隶属关系分级负担等方式分别承担相应的支出责任。四是建立科技事权划分动态调整机制,逐步完善支出责任体系。根据国家科技政策调整和中央与地方科技事权划分结果及实施情况,结合工作实际,动态调整省与市县各级科技事权。对于科技事权与支出责任划分改革推进与实施过程中出现的新情况、新问题,省级相关职能部门和各市县政府要根据中央和省有关规定,及时对省与市县科技事权划分提出调整、补充和完善的建议;对已划定的科技事权,根据社会经济发展形势、社会管理体制变化和各级政府实际需要,作出动态调整;对新增及尚未明确划分的科技事权,根据科技体制改革进展、经济社会发展需求,以及各级政府财力变化情况,将应由市场或社会承担的事务交由市场或社会力量承担,将应由政府承担的事务统筹研究,在省与市县之间划分。

(二)及时推动省直相关部门科技创新职责调整

理顺省直各部门科技事权与支出责任。进一步理顺关于基础研究、应用研究、科技成果转化、产业化与做大做强之间的科技事权,科技发展不同阶段由不同部门管理,建议各部门尽量分阶段、分领域进行管理,职能不交叉、不重叠。可参照A省做法,省科技厅主管“创新型省份”建设,主要涉及科技创新链前端,包括基础研究、应用研究、科技成果转化、科技人才(高层次科技人才团队)引进、科技平台建设等;省经信厅主管“制造强省”建设,主要涉及科技创新链中端,包括科技成果产业化、规模化与技术转型升级等;省发改委主管“三重一创”,主要包括综合性国家科学中心、综合性国家产业创新中心、重大科技基础设施群建设等。社会科学研究事权由省委宣传部统筹,省社科院、省社科联具体负责。科学技术普及事权由省科协和省科技厅负责。

(三)集中财力加快补齐科技创新短板

一是将新增财力集中用于创新链条薄弱的环节。改造提升现有大科学装置性能,加快布局一批前瞻性、基础性科研的大科学装置。主要用于支持国家实验室、大科学装置等重大科学基础设施和科学研究方面,推动H省W市综合性国家科学中心创建工作。二是加大基础性重大平台的建设。加快制造强省建设,对产业转型升级起基础性、支撑性作用的工业互联网平台等基础性重大平台建设加大支持力度。三是加大对补短板领域的支持,加快对卡脖子关键技术的攻关。支持半导体集成电路产业快速突破,以存储器产业为突破口,带动装备、材料、芯片设计、制造、封装、测试等芯片产业上下游产业链,打造“芯片—显示—智能终端”万亿级产业集群,补齐H省产业链短板。

(四)优化财政科技直接投入结构

目前科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分已征求各省意见,下一步将加快研究省与市县科技领域财政事权和支出责任的划分。在此基础上,建议统筹整合财政科技资金,在省级及省会城市层面,逐步加大基础研究和应用基础研究等创新链前端的财政投入力度,减少技术成果商业化和产业化应用领域等创新链后端的财政资金投入。进一步降低科技行政运行类支出,压缩一般公用支出。进一步加大科学技术普及财政投入,提高公民科技素养,打造科技创新的社会软实力。

(五)不断探索改进财政科技资金分配方式

一是优化财政科技专项资金分配方式。逐渐改变现行绝大部分财政科技专项资金通过竞争性项目层层申报的分配方式,考虑改变分项目层层申报的方式,尝试按照因素法分配到市县,充分调动市县的积极性。二是加大普惠性财税政策支持力度。对于科技创新活动尤其是自主创新等原创性活动,加大支持力度。如扩大研发支出加计扣除范围、加大对拥有自主知识产权和关键核心技术的国产新产品政府采购支持力度、加大中小微企业创新产品采购优惠政策力度等政策,充分发挥减税、政府采购等政策的功能作用,营造政府支持自主创新的社会氛围,为企业提供良好的创新环境。

(六)加强财政科技投入政策的绩效评估

注重财政资金效率,动态调整政策和资金的使用。为了保障科技投入政策的有效性和可持续性,建议加强对科技投入政策的评估和绩效评价。一是对涉及企业创新、科技创新平台建设、产学研等存在多部门职能交叉的领域,统筹相关财政资金,并学习广东经验试行部门轮流牵头,同时定期对财政资金使用效果等进行评估评价,由第三方评估机构对资金使用、政策落实、政府科技服务满意度等方面进行测评,后续资金分配参考测评结果,形成存量资金分配的竞争和流动机制。二是对已实施的科技政策定期进行评估和绩效评价,通过全面细致地评估科技政策的整体效益和实际效果,发现其中存在的问题,及时调整和完善科技政策财政支持方式,提高财政专项资金的使用效率,减少财政资金浪费,保障科技投入政策的针对性和有效性。■

(基金项目:湖北省领导圈批课题“湖北减税降费政策效应与财政支出结构优化研究”〈2019QP005〉阶段性研究成果)

(作者单位:湖北省社会科学院财贸研究所、湖北省社会科学院中部发展研究所、湖北省财政厅教科文处)

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参考文献

[1]樊轶侠.科技财政:从理论演进到政策优化[M].北京:中国金融出版社,2017.

[2]刘尚希,韩凤芹等.科技创新:中央与地方关系研究[M].北京:经济科学出版社,2016.

[3]雷良海.财政科技支出:理论与实践[M].北京:中国财政经济出版社,2013.

[4]王小平.中国科技创新的财政支持研究[M].北京:中国财政经济出版社,2017.

[5]薛薇等.科技创新税收政策国内外实践研究[M].北京:经济管理出版社,2013.