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涉藏?涉疆外交面临的困扰及化解之道

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/2/8 14:18:54

涉藏涉疆事务属于中国的内政,但在境外分裂势力的渲染和炒作下,推动所谓“西藏问题”“新疆问题”国际化的趋势愈加明显。2018年下半年,西方国家一些议员、媒体和人权组织,开始炒作所谓新疆职业技能教育培训中心“侵犯维吾尔人人权”问题;美国政府出台干涉中国内政的《西藏旅行对等法》,

西藏、新疆在一些国家“脸谱化”和特定“话语体系”的形成,严重地损害了中国的国际形象,使中国的涉疆、涉疆外交面临诸多困扰甚至疲于应付的状态。对当前涉藏、涉疆外交面临的困扰和对策的研究,对于推动各方在涉藏涉疆问题上形成客观、理性的认知,抵制西方“问题外交”图谋,挤压境外分裂势力的国际活动空间,维护国家主权和安全等都具有重要的现实意义。

一、涉藏、涉疆外交的缘起

众所周知,涉藏涉疆事务属于中国的内部事务,本不应成为中国外交的议题,但冷战结束以来,涉藏涉疆议题在中国外交部与欧美等西方国家外事部门举办的人权对话会上屡被提及,作为中国对外交涉话题也不时见诸报端。进入新世纪以来,鉴于国际恐怖主义、跨国犯罪等非传统安全威胁日渐增大,为维护中国的海外安全利益,以协调和处理“涉及国家安全问题的涉外事宜”为主要职责的外交部涉外安全司于2004年7月宣告成立,涉藏、涉疆外交事务是其职责之一\[1\]。2014年3月,俞正声在谈及全国政协外事工作的任务时指出,要发挥自身优势,有针对性就涉藏涉疆等问题阐明我国政策主张。可见,涉藏涉疆问题由中国国内民族事务演变为带有国际色彩的“西藏问题”“新疆问题”,并成为中国外交绕不开的议题,而如何看待“藏独”“疆独”是中国与西方政治外交斗争中最富有争议性的话题。

“藏独”“疆独”原本就是近代历史上帝国主义殖民扩张和对华奉行侵略政策的产物。中华人民共和国成立以来,外部势力对西藏、新疆事务的干涉未停止过。他们炮制所谓“西藏问题”、“新疆问题”,打着“维护人权”、“捍卫宗教自由”等旗号,频繁干涉中国内政。进入新世纪以来,出于对中国快速崛起可能引发国际权力结构和利益格局变动的忧虑,美国等西方国家一方面承认中国对西藏、新疆的主权,另一方面又以涉藏涉疆议题作为削弱中国国际影响力和牵制中国崛起的手段,对西藏、新疆的“民主、人权和宗教自由问题”表达所谓“关注”,频繁接见达赖和“世维会”头目,为他们提供讲台或栖身之地。西方国家的反华势力,如议会、媒体、非政府组织、社团和部分学者,攻击中国在西藏、新疆侵犯人权,搞“宗教性种族灭绝”,批判中国政府的民族和宗教政策,混淆是非,诱导国际国内舆论。同时,一些与西藏、新疆有宗教或民族文化亲缘国家内部的反华势力出于政治利益考虑,也有意无意地介入涉藏、涉疆事务。

在境外分裂势力和国外反华势力的共同渲染和鼓噪下,推动“西藏问题”“新疆问题”国际化的趋势日益明显,给“藏独”和“疆独”势力传递了错误的信号,刺激其极端势力采取暴恐活动,对中国的主权、安全和边疆稳定构成现实威胁,也使中国的反分裂斗争很大程度上是在国际、国内两条战线上同时进行。捍卫国家主权和安全利益是中国外交的重要内容,由于涉藏涉疆事务极易引发中国与相关国家的外交冲突和纷争,迫使中国不得不耗费更多的外交资源进行国际协调和斗争。

外交是内政的延续。新中国成立以来,西藏和新疆在党的领导下实现了跨越式发展,取得了有目共睹的伟大成就。然而,境外“藏独”“疆独”势力散布歪理谬论,国际反华势力积极呼应,严重扰乱了人们的思想,破坏了西藏、新疆的社会稳定,尤其是达赖集团和境外“东突”势力大肆鼓动分裂思潮,对国内进行渗透,策动暴恐活动,对中国的领土主权和安全构成现实威胁。汉斯·J.摩根索认为:“国家安全是外交必须以足够的力量不打折扣地捍卫的最起码价值。”\[2\]在后冷战时代民族问题国际化背景下,中国外交关注涉藏涉疆问题是因应外部势力干涉中国民族事务、遏阻境外民族分裂势力危害国家安全的现实要求。

所谓涉藏、涉疆外交,就是在外交领域反对“藏独”“疆独”在国际上制造分裂活动,抵制境外势力对我国西藏、新疆事务的干涉,以维护国家主权和领土完整\[1\]。换言之,做好新形势下的涉藏、涉疆外交工作,就是通过在外交领域有针对性地开展工作,遏制推动“西藏问题”和“新疆问题”国际化图谋,挤压“藏独”“疆独”势力煽动分裂的国际空间,抵制外部势力干涉中国内政,争取涉藏涉疆的国际舆论,维护中国的国际形象。

传统外交的主体是主权国家或政府间国际组织,即拥有独立参与国际关系资格和承担国际法义务的国际行为体。外交的活动方式包括访问、谈判、斡旋、交涉、缔结条约以及参加国际会议和国际组织活动等。然而,涉藏、涉疆外交所面对的大多是无国际法意义上“法律人格”的非政府组织和舆论分散的民众;交涉的是被“藏独”“疆独”势力和国外反华势力精心设置的所谓“民族”“宗教”“人权”议题;争取的是被政府、媒体、议会、非政府组织用错误观念引导的西方社会“民意”。这就造成涉藏、涉疆外交面临诸多困扰或效果不明显。因此,涉藏、涉疆外交需要理清思路、创新思维,以把控局面,维护国家利益。

二、涉藏、涉疆外交面临的困扰

涉藏、涉疆问题事关中国的领土完整和主权安全,关系我国西部边疆的稳定和发展,是中国的核心利益。习近平指出“做好新疆工作是全党全国的大事”\[3\],同时提出了“治国必治边,治边先稳藏”的治藏方略\[4\]。影响西藏和新疆安全稳定的因素涉及国际和国内两个层面,但出现的“暴力化”倾向与涉外因素有直接关联。然而,涉藏、涉疆外交面临诸多困扰,突出表现在如下方面。

1.西方与东方:中西知识体系中西藏和新疆的两个不同镜像。西方对中国民族问题的认知源自于西方民族理论及其所依赖的经验材料,带有典型的西方文化印记,在此基础上建构的有关中国民族问题和民族政策的知识和话语体系,缺少对中国中央王朝与地方复杂关系的历史认知,也带有对中国共产党的民族理论和政策的偏见和曲解,这在有关西藏和新疆问题上表现尤为突出。

众所周知,西方民族理论有三个概念,即代表文化民族的“Ethnicity”、代表政治民族的“Nation”和突出体质人类学意义的社会建构概念“Race”\[5\]。对三者关系的讨论形成了“原生主义”(Primordialism)、“现代主义”(Modernism)、“族群—象征主义”(Ethno-symbolism)和“后现代主义”(Post-modernism)等民族理论流派,体现在民族主义(包括西方的“领土/公民民族主义”和非西方的“族裔民族主义”)为分析框架的理论研究中。基于西方及西方殖民的经验材料,认为西方公民民族主义视野下的民族(Nation)是在“自由”“理性”基础上通过“自愿选择”建立而成,而将源自于东欧、应用于亚非历史的那种具有共同起源/祖先和共同文化的共同体称之为“Ethnicity”,在民族问题上形成了文明和先进的西方与封闭和极权的东方(非西方)的认知;认为民族主义的政治原则是“政治的和民族的单位应该是一致的”“族裔的疆界不得跨越政治的疆界”,民族主义情绪正是这一原则被违反时的愤怒感。西方的西藏观和新疆观,正是基于这种民族主义知识体系和框架上形成的。

欧洲三十年战争(1618-1648年)后形成了以民族国家为主权单位的威斯特伐利亚体系,这一体系源自西欧并随着殖民扩张而盛行于世界。然而,东方的臣属或朝贡关系模式与源自于欧洲的主权国家模式不一致\[6\],当西方国家用欧洲主权国家之间的透视镜来观察中国中央王朝与西藏和新疆地方的复杂关系,特别是用描述帝国主义与殖民地间经济依附关系的宗主权概念来分析西藏和新疆问题,必然会得出中国少数民族地区是中央帝国的“殖民地”“西藏历史上就是一个独立国家”“新疆不是中国的一部分”的错误结论。基于这种错误的历史认知,一方面,按照欧洲民族—国家的模式,认为作为非西方的东方国家,中国在漫长历史过程中形成的多民族国家是人为的和强制的,“中国不是一个正常的民族国家,他是一个硬要将自己挤进现代国家的文明”\[7\]。另一方面,认为中国现行的民族政策是落后的、过时的,放大中国民族政策在西藏和新疆实施过程中的问题。例如,美国的《国别人权报告》污蔑称,藏族和维族是被汉族“压迫、剥夺、歧视”的对象,在介绍中国打击极端势力和暴恐活动时,又将达赖、热比娅等重点人物装扮为“人权斗士”和“民族英雄”。这是西方国家承认中国对西藏和新疆的主权,但又支持西藏和新疆的分裂主义活动的重要原因。

中国共产党把马克思主义民族理论与中国的民族和民族问题的具体实际相结合,提出了一系列与时俱进的中国特色社会主义民族理论,制定并实施了以民族平等、民族团结、民族区域自治和各民族共同繁荣为核心的民族政策体系。关于涉藏涉疆事务,冷战结束以来,国务院新闻办相继发布了《西藏的主权归属和人权状况》(1992年9月23日)、《西藏的民族区域自治》(2004年5月23日)、《新疆各民族平等团结发展的历史见证》(2015年9月24日)等多部涉及西藏和新疆问题的白皮书,以及《“东突”恐怖势力难脱罪责》(2002年1月21日)等文章,详细阐明了中国西藏新疆的历史地位,分析了“藏独”和“疆独”的由来,介绍了民族区域自治制度在西藏和新疆的成功实践和取得的巨大成就。国务院发布的政府白皮书和相关文章构成了中国关于西藏和新疆事务的政策和话语体系,力图消除外部世界对西藏和新疆的偏见和误解。然而,由于西方特殊的民族进程和历史结果,以及受特定政治力量的操控,西藏和新疆在西方世界形成了与中国完全不同镜像,中西知识体系的差异和民族建构理念上的分歧使涉藏涉疆外交遭遇西方对西藏和新疆认知上的错误,观念上的差异使中国涉藏涉疆外宣工作的效果一定程度上打了折扣。

2.政府与议会:西方国家涉藏、涉疆政策立场的两种不同声音。众所周知,出于对中国国际影响力和发展稳定的对华关系考虑,西方各国政府层面在涉藏涉疆问题上的立场宣示是谨慎的,即承认中国对西藏和新疆的主权,拒绝承认“西藏流亡政府”,对境外“疆独”分裂主张也多持反对立场,但又玩弄两面手法,对中国西藏新疆事务评头论足,借涉藏涉疆问题向中国施压。同时,西方一些国家议会和部分官员公然违背不干涉他国内政的国际法原则,或攻击中国的民族政策,推动涉藏、涉疆法案;或发表支持“藏独”“疆独”势力言论,接见其头目。欧美等西方国家政府的承诺与实际作为错位,言行不一;政府与议会在涉藏涉疆立场上出现不同声调,使中国的涉藏、涉疆外交除了提出抗议和交涉以外,尚需寻找新的着力点。

以美国为例,受三权分立政体的制约,美国政府的外交政策的制定程序受多元因素影响。尽管美国宪法规定外交由总统和行政部门统辖与实施,国会不直接制定和执行外交政策,但国会往往透过立法权、拨款权、召开听证会和监督和调查等牵制政府的对外政策。2001年5月9日,美国参众两院以“支持藏族人保护其独特个性的渴望”为由,分别提出第1779号和第852号决议案,即《2001年西藏政策法案》,包括为达赖集团提供经济援助,支持联合国讨论“西藏问题”,要求中国政府释放所谓“西藏政治犯”等,该法案由小布什政府签署成为正式法律\[8\]。国会是美国政治体制的重要组成部分,国会推动干涉中国西藏事务的法案并最终形成法律,既违背了美国政府“承认西藏是中国的一部分”的政治承诺,也迎合了达赖集团在国际上进行分裂活动的需要。美国府院对中国西藏政策的不同声音和言行不一的做法,在涉疆事务上如出一辙。美国政府层面对新疆分裂主义的态度是不支持其“独立”的政治诉求,“支持人权,不支持主权”,但又依据所谓“人权高于主权”论调,美国务院每年发布《中国人权年度报告》和《国际宗教自由年度报告》,对新疆人权和宗教状况进行歪曲和干涉。美国国会更是通过举办听证会、提出决议案、发布有关中国问题的报告、支持和资助“疆独”组织在美国的活动等方式干涉新疆事务\[9\]102-114。

澳大利亚、日本和欧洲部分国家在涉藏涉疆问题上与美国类似,尽管没有国家公开支持“西藏流亡政府”和支持“疆独”的政治诉求,但一些国家允许达赖集团在其境内设置“办事处”,为达赖窜访提供便利,部分政要甚至公开接见达赖,允许各种“援藏组织”和“世维会”在其境内举办“年会”和各种会议。例如欧洲议会就为达赖集团提供讲坛等,释放支持反华分裂势力的错误信息。换言之,在涉藏涉疆问题上,一方面,西方国家承认中国对西藏、新疆的主权,另一方面,又践踏不干涉内政的公认国际法准则,政府与议会中部分反华议员以“民主体制”作掩饰,分别扮演“红黑脸”。如果说对西方政府层面对我涉藏涉疆事务的干涉行为还能透过官方外交(officialdiplomacy)进行交涉,那么,对既来自西方官僚体系的议会和兼具官方身份的反华议员对“藏独”“疆独”的支持,很难通过双边紧张关系升级的手段来处理。

3.合法与非法:关于境外民族分裂组织的定性问题。众所周知,流亡海外的“疆独”“藏独”分子在国外组建或策动成立的一些所谓非政府组织,得到西方的一些机构和人权非政府组织的资助,它们长期从事分裂活动,对中国主权和安全构成严重威胁,因此,打击其在国际上制造分裂活动、遏制其背后的国际支持是中国涉藏、涉疆外交的主战场。

打着非政府组织旗号的各类“藏独”“疆独”势力,以国际非政府组织为掩护,以推动“自由”“民主”“人权”“环保”“民族自决”等西方“普世价值”自我标榜,从事策动和支持“藏独”“疆独”活动。以境外“藏独”组织为例,除了寄生在印度达兰萨拉的“藏青会”“藏妇会”“9.10.3.运动”“西藏民主党”等“藏独”组织以外,20世纪80年代中后期,鉴于与中央政府接触商谈的停滞局面,为配合其鼓吹的所谓“中间道路”,达赖集团发动了一场以争取国际社会政治支持的公关游说运动。此后,在美国、英国、德国、澳大利亚、瑞士、加拿大、法国、印度等国,以及在北欧、南美、东亚等地一些国家先后成立了数量众多的被人们称之为“西藏之友”(FriendsofTibet)的“援藏组织”。目前活跃于国际舞台的“援藏组织”约有600多个,组织的成员包括新一代“流亡藏人”、西方各国政府部门、议会议员、青年学生、人权环保人士、社会名流等,这些打着“国际人权非政府组织”旗号的各类“援藏组织”与达赖集团的“藏独”组织有着密切的联系,成为协助国际反华势力遏制中国和推动“西藏问题”国际化的重要推手\[10\]。

无独有偶,自20世纪中叶以来,在境外先后成立的大大小小的“东突”组织近百个。这其中有新疆解放后流亡到土耳其的老牌“疆独”分子穆罕默德瘙簚伊敏、艾莎瘙簚玉素甫等组建的20多个分裂主义组织;有20世纪80年代在德国、美国、澳大利亚等地建立的约28个“东突”组织\[11\];也有苏联解体、中亚国家独立后在中亚建立的30多个“东突”组织以及在南亚以“东伊运”为代表的恐怖主义组织。境外“疆独”组织形形色色,分分合合。“9.11”事件后,鉴于国际联合反恐的国际环境,境外各分散的“东突”组织加快整合步伐。2004年4月,通过整合境外其他“东突”组织,“世维会”在德国慕尼黑正式合法注册并积极在欧美开设分支机构。“世维会”标榜自己是“一个非暴力、以和平民主方式推动维吾尔民族的民族自决的团体,与恐怖主义毫无牵联”\[12\],确立了“争取国际上各种支持、同情‘东突’的力量,推动‘东突’问题国际化”的目标。美国、德国、土耳其等国以“世维会”为政治组织和人权团体为由,否认中国政府对其分裂组织和恐怖组织的指认,不仅允许其注册和开展活动,而且通过“非政府”渠道对其资助,政府官员公开接见热比娅,纵容和支持其分裂活动。

非政府组织在西方社会比较活跃,在政治和社会生活中扮演重要角色。非政府组织对外开展活动需要有必要的法律地位,也就是说,注册登记和活动需要符合所在国法律法规以及相关国家特定管理机构的正式许可,否则会遭到取缔。但是国际社会在国际非政府组织的国际法地位上未取得共识,其活动只能遵循所在国的国内法,但由于国与国之间的法律存在着许多差异,导致非政府组织在国际范围内的活动就产生了许多问题\[13\]。由于对境外“藏独”“疆独”组织性质的不同认知,特别是对恐怖主义的定义及其他法律问题的分歧,使中国对境外打着“人权”“民主”“宗教自由”旗号从事民族分裂和暴恐活动的“藏独”“疆独”组织的指控,难以得到西方社会的理解和支持,相反,境外“藏独”“疆独”组织打着人权非政府组织的旗号,很容易获得经费、技术和政治资助。从国际法和外交层面来看,中国对此进行约束和施压的有效杠杆尚显不足。

4.主权与人权:如何处理涉藏、涉疆外交中的人权议题。鉴于主张分裂和从事暴力与西方社会中崇尚理性、和平的价值观相悖,为争取境外生存发展空间和外部势力的支持,20世纪90年代以来,“藏独”“疆独”势力以西藏和新疆的“代言人”自居,配合欧美对华人权外交战略,鼓噪“西藏人权问题”和新疆少数民族“人权问题”,借以掩盖其分裂祖国的目的。而欧美国家也与达赖集团和“世维会”相互配合,或通过议会提案、公开接见“藏独”“疆独”头目,颁授所谓人权奖项;或在日内瓦人权大会等多边和双边外交场合提出西藏和新疆“人权问题”问题,干涉中国内政,所谓西藏、新疆的“人权问题”已然成为欧美对华外交的重要议题之一。

欧美在人权问题上对华攻击涵盖西藏、新疆少数民族的政治权利、宗教自由、文化传承以及环境问题等诸多方面,内容五花八门,多是境外“藏独”“疆独”势力捏造和鼓噪内容的翻版。例如欧洲议会污蔑西藏藏民一直受到严厉镇压,没有言论自由,忍受着“殖民政治”的压迫,“敦请中国政府尊重藏民的宗教自由和文化自治权利”\[14\]。美国政府和议会就西藏人权问题对华指责,国内学者们多有剖析,无需赘述。而新疆“7.5”事件的幕后黑手,被中国政府认定为恐怖组织的“世维会”被欧美打造为“非暴力民主运动组织”,其头目热比娅被西方捧为“人权斗士”,2004年挪威拉夫托人权基金会甚至授予其年度的拉夫托人权奖。“9.11”事件后,即使在中美合作反恐的背景下,美国仍以“反对恐怖主义不能成为压制合法政治言论和宗教信仰自由的借口”为由,批评中国在新疆“侵犯少数民族人权”,等等。欧美国家自认为有“天定命运”和“教化世界”的“特殊使命”,认为“关心”世界各地的人权状况是其外交“理想主义”的内在要求,因此,人权在其价值观和公众话语中占据重要地位;而西方关注西藏、新疆的人权问题,同情和支持“藏独”“疆独”势力,将“藏独”“疆独”道德化,进而攻击中国的民族政策,显然也有借涉藏涉疆问题牵制中国崛起的利益考量。

“避谈主权,只谈人权”。西方国家一方面承认中国拥有西藏和新疆的主权,但又认为这不妨碍西方认可达赖集团和“东突”势力拥有要求“独立”的权利\[15\],这种看似矛盾的做法,与冷战后西方抛出“人权高于主权论”,并以出现“人道主义危机”为由对主权国家南斯拉夫联盟发动军事打击的“新干涉主义”一脉相承。后冷战时期西方从理论与实践上颠覆主权与人权关系,并在涉藏涉疆事务中对华发动人权攻击,干涉中国内政,使之成为影响中国与欧美等国外交关系的新的摩擦点。

从国际外交折冲樽俎的实践来看,与国家间现实利益的外交较量相比,但凡外交争执涉及价值观念纷争,往往因其被道德化且受“民意”裹挟而难以妥协。西方在对外交往中推广“民主”与“人权”,搞价值观外交有其历史传统,表明人权问题短时间内不会从中国与西方外交议程中消失,也很难通过外交磋商产生一个让双方都满意的结果。对中国而言,西藏和新疆的人权议题只不过是“藏独”“疆独”势力操弄分离主义的玩偶,是欧美干涉中国内政的借口;所谓“西藏问题”和“新疆问题”不是人权与宗教、民族或文化的问题,而是维护国家统一,反对分裂的大是大非问题。换言之,涉藏涉疆事务首先是个主权安全问题,而双方对该问题认知上的差异,是涉藏、涉疆外交不得不面对但又难以突破的难题。

5.官方与民间:涉藏、涉疆外交如何应对非国家行为体。与各国政府层面在涉藏、涉疆问题上的外交较量相比,难以处理的是众多关注西藏新疆问题的NGO、反华议员和媒体、学者、社会精英和社会公众等非国家行为体。如上文所述,除了打着“非政府组织”旗号的海外民族分裂组织外,国际上介入涉藏、涉疆事务的NGO主要有两类,一类是国际人权非政府组织,另一类属于海外分裂势力的“外围组织”。前者如“美国国家民主捐赠基金会”“大赦国际”等,它们与海外民族分裂势力联系松散,但长期关注西藏和新疆的人权、宗教、民族等议题,批评中国的民族宗教政策;后者如冠以各类“援藏组织”之名的NGO,如“国际声援西藏运动”(ICT)等,主要由境外反华势力建立的各种涉藏涉疆的人权或文化非政府组织,它们通过参与欧美议会(国会)举办的各类听证会、发布年度报告、对海外分裂组织进行资助、利用新闻事件炒作等,广泛介入涉藏、涉疆事务,制造国际舆论,是推动涉藏、涉疆问题国际化的重要推手。

西方媒体一直在人权、宗教、民族等领域对华挥舞道德大棒。随着中国实力增强和西方对华市场倚重加深,与前些年相比,西方主流媒体在涉藏、涉疆的具体问题上,如民族、宗教、人权等领域指手画脚和借机打压有所减少,但对国内涉及民族因素的暴恐事件和敏感节点的应对措施中延伸的话题进行炒作和歪曲报道,借机抹黑中国国际形象,给我国边疆稳定制造障碍\[16\]。西方媒体戴着意识形态的有色眼镜观察中国的民族事务,在涉藏、涉疆问题上设置议题,控制国际话语权,影响西方公众舆论走向,极易形成不利于我的国际舆论氛围。

欧美国家一些学者在学术著作以及为政府提供研究报告中,质疑中国在西藏和新疆的主权合法性,宣扬和同情境外分裂分子的错误历史观,是影响政府决策和民众舆论的一股不容小觑的力量。例如,美国学术界汇聚专家共同推动的“新疆工程”(TheXinjiangProject)研究项目,所提供的错误观点和不实之词误导公众对涉疆问题的认知\[9\]210。此外,由于特定的历史原因,不同时期从西藏和新疆出走的海外散居者,其中少部分人受民族分裂主义思想蛊惑,成为“藏独”“疆独”势力的支持者。欧美国家的部分社会名流、娱乐明星、青年学生和普通民众或出于对流亡藏人的同情,或出于对东方佛教文化的尊崇,加入了支持达赖集团的阵营。

因此,在涉藏、涉疆外交问题上,除了要与欧美以及与西藏、新疆有宗教和民族亲缘国家的政府和议会打交道以外,还要关注数量众多的支持“藏独”“疆独”的非政府组织、观念偏执的部分学者、别有用心的媒体以及因被误导而轻信的民众,他们是公众在涉藏涉疆问题上错误观念的鼓噪者,是境外“藏独”“疆独”势力支持者,甚至在某种程度上把控涉藏涉疆舆论的国际话语权,所形成的“民意”是西方领导人搪塞中国的“借口”。因此,如何争取那些“热心”西藏和新疆事务的众多的非国家行为体,使他们面对达赖集团和“世维会”的歪曲和抹黑有免疫力,从而对涉藏涉疆事务有正确的认知,这是破解中国涉藏、涉疆外交难题中最难啃的“骨头”。

三、关于涉藏、涉疆外交策略的思考

“藏独”“疆独”分子与境外反华势力相互勾结在国际上制造分裂活动,不断炒作“西藏问题”和“新疆问题”;西方国家对涉藏、涉疆事务横加干涉,抹黑中国的国际形象,给境内外分裂主义势力传递错误信号,对中国国家利益构成现实威胁。那么,如何破解涉中国藏涉、疆外交的上述困扰?依笔者拙见,可从以下方面努力。

1.高度重视涉藏、涉疆外交工作,要做好外交顶层设计,创新体制和机制,协调各方面力量,形成外交合力。涉藏、涉疆外交的重要性不言而喻。一方面,境外反华势力对“藏独”“疆独”分裂活动的支持对中国主权安全和边疆稳定构成现实威胁。另一方面,随着“一带一路”倡议的推进,新疆和西藏作为中国新一轮对外开放的桥头堡与周边国家的联系和往来日益密切,藏区和疆内经济社会发展中的问题作为“民族问题”被外界过度解读的可能性增大,西方借机干预的几率增大,把控不好就会成为影响中国与周边国家关系的新的摩擦点。然而,与其他领域的外交相比,涉藏涉疆外交既有国家利益和意志的较量,也有观念和认知上的沟通和交流;既针对政府和议会等官方机构,也涉及非政府组织和公众舆论;既有主权和人权议题,又掺杂有民族和宗教因素。显然,就涉藏涉疆外交而言,单纯的政策和立场宣示以及外交部门的努力往往效果不佳。

此外,所谓外交无小事,涉藏涉疆外交事务中的一些议题专业性强,牵涉到民族与宗教、历史与现实、国际与国内等诸多因素,问题敏感复杂。要让涉藏涉疆外事外宣部门敢讲、能讲和会讲,既要研究和把握涉藏涉疆国际舆论动向,分析国外不同涉藏涉疆主体的政治诉求,做好事先研判,有针对性地制定对策;又要动员和协调各方面的力量,加强涉藏涉疆问题的研究和国际交流,做到心中有数。这就需要协调各方力量,形成既有分工又有合作,各部门相互配合又各有侧重的涉藏涉疆外交体制机制。当前,亟待组成涉藏涉疆外交工作的统领和协调机构,统一协调各方涉藏涉疆外事活动,做好顶层设计,形成外交合力。笔者认为,要创新涉藏涉疆外交工作机制,可以借鉴民委兼职委员的制度设计,由外交部牵头,协调全国人大和全国政协的外事工作委员会、中宣部、统战部、国务院侨办、国新办等部门,整合资源,分清职责,构建涉藏涉疆外交工作体系,解决各自为战的分散局面,以增强整体力量,发挥最佳效益。

2.深入研究外部世界在涉藏、涉疆问题上错误历史认知和观念的形成原因,区分不同情况,制定有针对性的应对策略。如上文所述,中外在涉藏涉疆问题上存在着诸多认知差异和矛盾,使我们处于“有理说不出,说了也传不开”的境地,显然,改变外部世界在涉藏、涉疆观念上的错误认知是突破涉藏涉疆外交困境的关键。这既包括西方依据其民族进程和结果所形成的民族理论看待中国民族问题得出的错误结论,也包括从其价值观和历史传统出发看待西藏和新疆人权问题形成的错误印象,还包括对境外“藏独”“疆独”组织定性上的分歧等。从上文分析来看,外界对西藏和新疆观念认知上的错误要分清楚两种情况,一种是基于其知识、经验和价值观形成的关于西藏和新疆的错误印象和结论,这是真的认知问题;另一种是欲借民族问题分化和“西化”中国,涉藏涉疆问题只是搪塞和借口,这是假的认知问题。对待两种错误认知需要有不同的应对策略。前者可以通过增加交流和沟通,用说理的方式,采取“请进来,走出去”的办法,化解分歧,争取理解,包括“借助西方媒体,用西方‘听得懂’的语言和方式,采用新的传播技术,通过借船出海的方式,努力提高涉藏涉疆问题上的国家公关能力。”\[17\]而后者将涉藏涉疆问题的认知和观念当作分裂和干涉中国的借口,拒绝倾听中国的声音,危言耸听,刻意制造和渲染这种差异。所谓“装睡的人是叫不醒的”,对这类错误认知,则要警惕其背后的图谋,要用西藏和新疆繁荣和进步的事实打破其妖魔化西藏和新疆的误导,扭转涉藏涉疆外宣上的被动局面。

另外,从认知主体上看,哪些国家、组织和个人在涉藏涉疆问题上持有这种或那样认知,要从其政治诉求上加以分析和判断,在具体策略上应做到三个坚持:其一,坚持学术上的争论依据科学和理性原则用学术交流方式来解决。应加强涉藏、涉疆问题的学术研究和国际交流,对有关西藏和新疆历史地位、境外分裂主义组织的本质与定性、中国特色社会主义民族理论和政策的内涵等重大理论问题,用客观、严谨和理性的学术研究和创新成果与西方学界交流和沟通,避免各说各话,防止西方学术研究的错误结论成为误导大众和为政府干涉中国内政的凭借。其二,坚持舆论上的同情根据事实和真相用外宣的手段解决。要“正视西方人权外交政策的文化根源和推动这种政策的多元舆论”,对那些同情藏人和维吾尔族“人权状况”和“处境遭遇”的社会公众,应主动、正面地宣传西藏和新疆在经济社会发展和人权保障方面取得的巨大成就,讲好西藏和新疆的故事,争取国际社会的理解和支持。其三,坚持政治上的干涉依据国际法和国际关系准则通过外交交涉来解决。冷战结束以来,部分西方以及与西藏和新疆在民族宗教上有亲缘国家的某些政治势力,炒作西藏、新疆议题,欺骗民众,捞起政治资本,尤其是一些国家将西藏或新疆的人权争议扩大到两国关系的具体政策领域,指望通过制裁手段改变中国政府立场的行径,都是对中国内政的粗暴干涉,无论持何种借口都应通过外交交涉或双边紧张关系升级的方式予以回击。

观念和认知的改变是个渐进的过程,这也是涉藏、涉疆外交的难点。在这个问题上应持“守正笃实,久久为功”的态度,持之以恒地做好涉藏涉疆外宣工作,避免因偶发事件引发外交冲突的干扰。

3.创新外交模式与方式,加强涉藏、涉疆公共外交,重点关注国外的非政府组织和公众舆论。西方涉藏涉疆公众舆论不利于我局面的形成,除了境外“藏独”“疆独”分裂势力的鼓噪和煽动以外,西方国家的部分学界人士、媒体、非政府组织和公众人物参与其中,尤其是各类“援藏组织”以及活跃于西方的人权非政府组织,还包括隶属于美国中情局特务组织、打着学术研究招牌的各类研究所、从事“心理战”的广播电视机构以及披着侨民外衣的民间机构等境外涉疆分裂组织等\[18\]。它们推波助澜,误导舆论,抹黑中国形象,推动形成所谓“民意”,扮演了不光彩的角色。如何争取被反华敌对势力蒙蔽和误导的社会大众,增进国际社会对西藏和新疆的了解和对中国民族宗教政策的理解,成为涉藏、涉疆外交的难点。

鉴于传统政府间外交无法对不具有国际法主体资格的国际行为体施加外交压力的困境,开展公共外交成为涉藏、涉疆外交的重要途径。所谓公共外交,是指一国政府及官方支持的机构通过对外信息传播和文化交流的方式,为争取对象国的非政府组织和公众舆论对特定议题的理解和支持所采取的外交活动。涉藏涉疆公共外交的目标,就是要驳斥达赖集团和“东突”势力利用西方媒体所散布的有关西藏和新疆问题的歪理邪说,澄清事实,还原真相,争取公众舆论的理解,特别是加深对我国民族宗教政策和西藏、新疆历史文化的了解,占领舆论阵地,挤压境外分裂势力的活动空间。公共外交主要客体是非政府组织、媒体和民众。就涉藏涉疆外交而言,鉴于非政府组织和机构在涉藏涉疆事务中的国际影响力,尤其需要通过外交创新予以应对。

涉藏涉疆非政府组织活跃于国际舞台,游走于政府、议会和民众之间,成为影响社会舆论的重要力量。因此,要以涉藏涉疆国际非政府组织为突破口,加强对非政府组织的研究,熟悉其运作过程和规律,制定相应的对策\[19\]。一方面,要坚决打击那些以非政府组织名义从事分裂活动的境外民族分裂势力,通过外交交涉限制和挤压其在国际上的活动空间;另一方面,要组织专家学者参与各类国际非政府组织举办的涉藏涉疆论坛活动,积极发声,回应质疑。此外,还应依国际通例适时组建自己的国际非政府组织,传播中国政府的立场和声音,扩大涉藏涉疆事务的国际话语权。

让外部世界了解西藏和新疆真实的一面,是挤压“藏独”“疆独”分裂势力的国际活动空间,争取国际舆论和维护中国形象的最有效的办法。为此,要加大“走出去”和“请进来”的力度,加强同国外新闻机构和社会各界的联系,借用外力提高涉藏涉疆外宣效果;同时,加强国际传播能力建设,增强外宣工作的主动性。坚持“以我为主、以正面宣传为主、以事实为主”的外宣原则和方针,充分利用国际平台,宣传中国的立场和观点。近些年西藏在英美等国主流媒体推出西藏专版,正面宣传西藏;邀请各国人士和媒体记者进藏考察;召开中国西藏发展论坛,邀请国外专家学者政要为西藏发展建言献策等举措,都取得了很好的效果。

4.未雨绸缪,早做外交筹划,警惕西方利用涉藏涉疆问题牵制中国崛起。涉藏涉疆问题是中国与西方国家间政治关系的一面镜子。当前,美国等西方国家主导的国际秩序呈现某种程度的混乱局面,西方国家冷战后俯视世界的政治与战略自信被内部矛盾和纷争打破,参与国际公共事务的意愿降低。中国崛起及其引发的连带效应使美国及西方国家对华战略疑虑和防范增加,利用各种因素牵制中国的意图增大。目前,美国特朗普政府试图在台湾问题上采取触碰中美关系底线的行动,开始打“台湾牌”。西方近期对我在新疆安全治理、宗教管理等方面动作频频,可以预言,中国外交如若不能早做筹划、把控局面并掌握主动权,涉藏涉疆问题必然成为冲击中国与西方关系的另一个燃爆点。

从新中国与西方国家在涉藏涉疆问题外交较量的历史过程来看,西方干涉西藏和新疆事务的方式并不新鲜。一是“避谈主权,只谈人权”。抹黑中国,攻击中国的民族政策,利用民族、宗教和人权议题向中国施压。二是资助、支持和利用境外“藏独”“疆独”势力,给予其组织“合法”地位和头目各种“光环”,为其从事分裂活动提供便利条件。三是纵容政府中的反华势力就涉藏涉疆问题发表错误言论,接见分裂势力头目,或对边疆地区搞渗透,配合分裂势力煽动藏区和疆内的骚乱等。

笔者认为,其一,从冷战后中国与西方在涉藏涉疆外交斗争的起落过程来看,外交冲突大多是在西藏和新疆内部出问题后而在国际上延烧的,因此,维护藏区和疆内的稳定至关重要。要将西藏、新疆的安全稳定当作头等大事,立足国内做好自己的事情,强本固基,在积极推动西藏和新疆经济社会的跨越式发展的同时,维持社会不同阶层和群体间的权利平等和利益均衡。其二,对境外“藏独”“疆独”势力的分裂活动,应借鉴国外打击境外分裂势力的经验,依法坚决予以打击;同时要熟悉西方民主政治的运作规律,在保持外交压力的前提下,做好做足公共外交的大文章,扭转涉藏涉疆国际舆论上的被动局面。第三,对西方反华势力的活动,坚持“官员以官员身份参与的所有外事活动,都代表本国政府”\[20\]的论述,着力解决西方政府立场和官员行为不同调的问题。要加大外交交涉力度,防止西方国家利用民主体制搪塞中国。最后,对反华势力在涉藏涉疆问题上的猖獗活动,要设置界限,必要时对主要组织和主要人物开列制裁清单,使其在从事反华活动时有所忌惮。当然,涉藏和涉疆问题在西方的关注程度不同,问题难度不同,具体策略也应有相应区别。

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