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扶持人口较少民族发展政策的演变?特点与启示

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/2/8 14:21:27

我国人口较少民族人口少、特点各异、居住边远、跨境民族多、群众困难多、困难群众多,容易被忽视,面临边缘化。2005年起,国家将人口较少民族作为一个类型开展专项政策扶持。目前,扶持人口较少民族发展政策(以下简称“扶少政策”)已成体系,从国务院编制的国家级重点专项规划到人口较少民族聚居地的扶持规划,多重政策的叠加有效地保障了人口较少民族的快速发展。朱玉福将1999-2011年的政策分为调研阶段、酝酿局部实施阶段、全面实施阶段和全面深入实施阶段\[1\]。郭建民将扶少政策分为新中国成立初期、改革开放以来共两个阶段\[2\]。刘扬将人口较少民族扶贫过程分为“输血式”扶贫、“开发式”扶贫、制度性扶贫三个阶段\[3\]。莫丽敏将1999-2015年的政策分为酝酿准备、正式形成并实施和深化调整三个阶段\[4\]。王珊将1995-2015年的政策分为调研期、酝酿期、正式实施期和深化调整期\[5\]。本文在已有研究基础上,将政策实践的演变时间跨度拓展为1949年至今,以期归纳演变规律以及对现实的启示意义。

一、扶持人口较少民族发展政策的演变历程

(一)地方探索期(1949-2000年)。

中华人民共和国成立时,国家宏观战略和微观政策措施多聚焦少数民族整体和民族自治地方的发展问题,对特殊性强的人口较少民族关注和倾斜照顾不够。此阶段,出现了帮助鄂伦春族下山定居、赫哲族转产、“两山”综合扶贫开发试点等有影响、效果显著的典型扶持模式。

1.鄂伦春族下山定居。鄂伦春族是我国定居最晚的少数民族之一,居住在大兴安岭附近的鄂伦春族深受历代统治阶级压迫和民族歧视,过着居无定所、宿无房舍的游猎生活。改善鄂伦春族群众的居住环境,便成为党和政府在鄂伦春族地区民主改革的重要任务。1953年,黑龙江省300多户、1303名鄂伦春同胞下山定居,告别了世代狩猎和“衣靠兽皮食兽肉,‘斜人柱’内把家安”的历史。下山定居是鄂伦春族发展史上里程碑事件,它不仅让鄂伦春族群众过上了居有定所的生活,也有力地推动了整个民族的发展。

2.赫哲族转产。赫哲族自古以来以渔猎为主、以采集为辅。20世纪60年代,随着人口增长和工业发展,水资源环境破坏严重,而捕鱼船只猛增,鱼类资源日趋枯竭,赫哲族传统单一的渔业生产难以为继,不得不放弃渔业去寻找新的谋生手段。1996年,黑龙江省率先启动扶持赫哲族“转产”工作,政府通过“引、促、带”方式成功使赫哲人逐渐上岸转产、弃渔务农,进而打破了单一以渔为生的生计方式转向渔农并重,并大力发展民族文化旅游业、发展多元经济\[6\]。赫哲族的转产,走出了人口、经济的扩张与资源匮乏的困境,体现出党的民族政策在赫哲族地区所发挥的巨大作用。

3.“两山”综合扶贫开发试点。2000年,云南省整体扶持景洪市基诺山和勐海县布朗山,同时国家民委与国务院扶贫办联合实施“两山”综合扶贫开发试点。该试点在思路与方法上不同于一般性扶贫,而是根据“两山”特殊性贫困和不同民族、不同地区实际,在政策上不搞一刀切,不简单照搬内地的扶贫模式,集中力量综合扶持。在2-3年内集中安排投入7000万元,较大地改善了基诺族、布朗族的生活和“两山”的面貌。同时,坚持规划先行,根据县情、乡情,因地制宜,使整体规划更具有现实操作性,项目使全乡100%群众受益。加强基础设施建设,把促进农民增收作为扶贫开发的立足点。产业扶贫以“企业+基地+农户”模式巩固和提升原有产业,基诺乡75%的贫困人口获得经济效益。在工作方式上依靠群众、发动群众,采取“参与式”开发大力提高群众的科技文化素质\[7\]。

在地方政策探索阶段,各地政府针对各民族的特殊发展困难制定了成效显著、具有示范意义的扶持帮扶措施,为国家规划的形成奠定了实践基础和宝贵经验。

(二)国家规划形成期(2000-2005年)。

2000-2005年,党和政府针对全国范围的人口较少民族进行调研,提出扶持方案,并最终促成规划报批。扶少政策的提出与实践离不来费孝通先生的关注和倡议\[8\]。2000年春节,费孝通向国家民委领导提出了人口较少民族的发展问题。同年7月,国家民委组织民族问题研究中心、北京大学、中央民族大学的专家学者,深入10省区,逐一调研人口较少民族的社会经济情况,并形成专题调研报告和总报告,为国家制定专项规划提供了决策依据\[8\]。2001年2月,修改后的《中华人民共和国民族区域自治法》规定“高考和中专招生时,对人口特少的少数民族考生给予特殊照顾”,这是国家法律上第一次出现有关人口较少民族的规定。2001年3月,“十五”规划纲要首次提出“注意支持人口较少的少数民族的发展”。2001年8月,国务院文件《关于扶持人口较少民族发展问题的复函》(国办函〔2001〕44号)中首次使用“人口较少民族”的概念。根据党和国家领导人的要求,国家民委会同发改委等5部门编制扶持人口较少民族发展规划,经过系统的咨询论证、公开征求意见并形成规划文本报批稿,规划的编制全过程遵循了科学决策、民主决策的程序。

(三)规划全面实施期(2005-2010年)。

2005年,《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010年)》(以下简称“十一五”规划)作为国家专项规划颁布实施。扶持人口较少民族发展工作上升为由国家统一部署、部委共同参与的一项重要的民族工作,并强调与已有的扶贫开发、西部大开发、兴边富民、少数民族特色村寨等政策以及各部门各行业、各地区“十一五”规划相衔接,人口较少民族迎来了发展的黄金期。扶少政策比以往更加系统和全面,扶持力度更大,并形成了纵横交错立体式扶持格局。各级政府齐抓共管、措施到位、整合资源、形成合力,保障项目规划、实施、监督和经费管理等。2005-2010年,国家共投入各项扶持资金45.16亿元,实施项目15206个,基础设施项目、群众增收项目分别占扶持资金总额的83.2%和16.8%。2009年,云南省开展独龙江乡“整乡推进整族帮扶模式”集中资金和力量聚焦独龙族脱贫攻坚,成为解决人口较少民族贫困问题的典型模式。截至2010年底,22个民族的640个人口较少民族聚居的行政村基本实现通路、通电、通水以及提高农牧民人均纯收入等“五通四有三达到”等规划目标,部分民族的发展水平达到或超过当地水平,人口较少民族面貌发生了新的历史性变化\[7\]。

“十一五”规划在扶持人口较少民族发展方面有以下四个特点。

一是明确了扶持对象和地域范围。规划确定了全国总人口在10万人以下的22个人口较少民族为扶持对象,全国总人口为63万人,分布在10省区(见表1)。当时,以人口数量10万人划分扶持对象还比较粗线条,但其人口类型学的意义非常大,可以精准地划定研究对象\[9\]。二是聚焦发展的特殊性困难。人口较少民族发展基础薄弱,贫困发生率高。自然条件十分恶劣,路、水、电、网等设施配套率低。聚居区公共服务水平严重滞后,科技、教育、文化、卫生、医疗事业明显落后于本地区平均水平,医疗保障水平不强、人力资本水平较弱。三是提出了扶持目标。即明显改善人口较少民族聚居村基础设施、破解贫困问题,使经济社会发展基本达到当地中等以上水平。四是确立了扶持任务。即改善基础设施水平,提高生产生活条件;发展特色产业,提高群众收入;普及基本公共服务;强化培训,提高人口素质。五是实施整村推进。规划以640个人口较少民族聚居村为基本扶持单元,实现规划到村,帮扶到户,力争实现整村整族脱贫。整村推进不仅使人口较少民族直接受益,也使本村的其他民族受益,并辐射到相邻村。整村推进实施效果非常显著,扶贫重点县的农户收入增长均高于全国平均增速,扶贫重点县贫困重点村农民收入增速显著高于非扶贫重点村\[10\]。

(四)规划全面深化期(2011-2015年)。

党的十八大以来,以习近平同志为总书记的党中央高度重视扶持人口较少民族发展工作,多次到赫哲族、土族等人口较少民族聚居区调查,接见贡山独龙族怒族干部群众,发出“全面实现小康,一个民族都不能少”的庄严承诺。这些都为做好新时代的民族工作以及扶持人口较少民族发展工作指明了前进方向。2011年,《扶持人口较少民族发展规划(2011-2015年)》(以下简称“十二五”规划)颁布实施。2011年10月,国务院36个相关部委组成了扶持人口较少民族发展部际联席会议,扶持人口较少民族发展工作进入全面深化期,人口较少民族迎来大发展和新的契机。“十二五”规划聚焦贫困问题严峻、发展差距大、基础设施薄弱、特色产业缺乏,群众收入低、社会事业滞后、文化传承严峻、自我发展能力弱等突出困难,出台的政策覆盖面更全、力度更大,并调整了政策文本\[11\]。一是扶持民族的标准有了新变化。被扶持民族的人口数量标准调整为30万人,即增加了景颇族、达斡尔族、柯尔克孜族、锡伯族、仫佬族、土族等6个民族,人口较少民族聚居村由640个增加到2119个。二是扩大了扶持范围。人口较少民族行政村的界定标准(人口较少民族人口占本村总人口的比例)由30%降至20%。三是扶持目标更高、更具体。即人口较少民族行政村基本实现“五通十有”、人口较少民族聚居区基本实现“一减少、二达到、三提升”,并对指标实现进度和未来趋势判断等开展统计监测评价,重点评估约束性指标的实现水平。四是主要任务和重点工程更明确、更精细。“十一五”规划的任务和重点工程相对宏观,“十二五”规划出台了6大任务和重点工程,明确了28项具体项目,并对重点工程和项目的进度、效益、存在的问题及原因进行评估。五是政策更细化、更给力。“十二五”规划对资金投入、金融服务、对口帮扶、人才队伍建设等内容的规定更加细化、针对性更强,并提出对组织实施、落实情况、政策成效等开展分析和评价。

2011-2014年,中央和地方共投入各类资金66.07亿元,安排各类项目9356个。2014年,人口较少民族聚居村农牧民人均纯收入5907元,比2010年增长67.7%;贫困发生率(27.3%)比2010年下降8.4个百分点;通沥青(水泥)路的村、通电的村、通宽带的村、建有沼气的村分别比2010年增加380个、126个、533个、897个;户通电率、户拥有电脑率分别比2010年提高2.4个和6.6个百分点\[12\]。扶持工作取得了可喜成果,成效良好,为实现全面小康打下了良好基础。

(五)规划提质升档期(2016年至今)。

2016年12月,《“十三五”促进民族地区和人口较少民族发展规划》(以下简称“十三五”规划)发布,国家把扶持人口较少民族发展的政策内容涵盖其中,并单列成章。这是民族工作领域历史上第一个国家级重点专项规划,是在国家重点专项大幅压缩后列进去的,可见分量之重,足见中央对人口较少民族的关心关怀。规划由国家民委牵头,13个部委各司其职,政策力度更大,充分体现了民族政策的指导性和方向性。

“十三五”规划的主要特点包括四个方面。一是紧扣全面建成小康社会目标,聚焦精准扶贫。规划充分贯彻习近平总书记关于民族工作的新理念新思想新战略,聚焦人口较少民族地区脱贫攻坚,实施人口较少民族精准脱贫专项行动,分期分批推进贫困村退出、贫困人口脱贫。二是差别化政策助力发展。提出差别化政策是啃下脱贫“硬骨头”的制度保障,坚持加大政策支持力度和激发内生动力相结合,从财政、投资等九方面提出了差别化支持政策。三是科学设置发展目标。提出到2020年,人口较少民族聚居行政村在实现“一达到、二退出、三保障”基础上,基本实现“四通八达”的目标。四是突出分类扶持。提出集中帮扶发展相对滞后的人口较少民族整体率先脱贫,实施人口较少民族率先小康行动,建设一批各具特色、不同类型的率先小康样本县(乡、村),实现分批分步全面小康\[13\]。

由此可见,扶持人口较少民族发展政策的形成与演变随不同时期国家经济形势的变化而调整,受不同历史阶段国内政治、综合财力等环境的制约\[14\],政策的动态演变过程也是政策本身不断更新、协调适应、探索完善的过程。

二、扶持人口较少民族发展政策的特点

(一)政策演变体现了党和国家的高度重视与扶持措施的强力推动。

人口较少民族的发展是一项系统工程,做好扶持人口较少民族发展工作事关各民族“共同团结奋斗、共同繁荣发展”的大局,责任重大;同时,扶持人口较少民族发展工作涉及部门多,项目类别广,实施难度大,需要国家强有力的推动才能将政策落实落细。总结扶持人口较少民族发展政策的突出特点就是“中央关怀、部委重视、省负总责、举措有力”\[15\]。一是“中央关怀、部委重视”为政策实施创造了良好条件。每个民族都有其个性与特征,人口较少民族事实上发展的不平等主要体现在经济和文化上。各国实践已充分证明:缩小民族间的差距,不能完全依靠市场,要靠政府干预才能实现\[16\]。党和政府对人口较少民族的帮扶不同于历史上的道义性扶贫。采取特殊政策、扶持人口较少民族加快发展是党中央、国务院的正确决策,扶持工作始终离不开中央的高度重视与倾力推动。中华人民共和国成立以来,党和国家领导人多次到人口较少民族聚居区视察,对扶持工作作出重要批示。2004年10月,中央政治局第十六次集体学习时,时任中共中央总书记胡锦涛特意问到人口较少民族工作开展的情况,并明确指示要对国务院有关措施和要求的贯彻落实情况进行一次检查。习近平总书记更是发出了“全面实现小康,一个民族都不能少”、“各民族同胞要手足相亲,守望相助”等暖心话语。横向上,扶持人口较少民族发展部际联席会议的34个成员单位按照分工,充分发挥行业部门的作用,通过制定规划、安排专项资金、优惠贷款等牵头或参与任务分工,根据自己的职能采取特殊政策对人口较少民族发展给予重点支持。二是“省负总责,措施强力”为政策实施奠定了扎实基础。各省(区)政府对人口较少民族发展负总责,在国家各项规划的指导下,制定切实可行、体现本地实际的实施方案和政策规划。纵向上,除国家专项规划外,人口较少民族所在省区都编制了专项建设规划,有的省区还制定了村级发展规划、分民族发展规划、部门专项规划等,这些地方性政策成为国家规划的重要组成部分和有力补充。各地从贯彻党的民族理论与民族政策的高度,加强了组织领导,成立扶持人口较少民族发展工作领导小组和办公室;建立了决策、规划、组织、协调、督查等过程在内的工作机制,确保扶持目标的实现。

(二)政策演变凸显了全方位扶持与分类扶持相结合。

一是全方位扶持体现在涉及人口较少民族发展的方方面面。如人口较少民族政治权利实践进程加快,人口较少民族与其他民族平等参与国家事务和地方事务的治理,每个民族都有全国和地方人民代表大会的代表,人口较少民族干部的数量和素质有了较大提升,人口较少民族聚居村基层党组织建设大大加强。经济扶持是重点,提出各项扶贫开发资金要向人口较少民族聚居区倾斜,大力发展特色经济;普及人口较少民族聚居区的金融服务机构,对民族贸易和民族特需品实行利率优惠。同时,注重人口较少民族文化的创造性转化和创新性发展。除各省区扶少规划和定点扶贫外,中央和国家机关、企事业单位加大了对口扶持,社会各界、国际力量也积极参与人口较少民族的扶持工作中。如2005年,上海市对口帮扶德昂族整乡推进整族脱贫,在全国率先对口帮扶人口较少民族发展。二是分类扶持体现了因地制宜、因族举措。目前,28个人口较少民族分布在13个省(区)和新疆生产建设兵团的2390个人口较少民族聚居村,其自然禀赋异质性、生计方式多样化、民族文化差异化、致贫原因多元化、发展水平不均衡。各地政府从实际出发,充分考虑民族特点、地域差异和发展水平,分类帮扶。如东北人口较少民族有鄂伦春、鄂温克、赫哲与俄罗斯族,传统生产方式的差异影响到各民族发展,发展的特殊性困难不同,扶持重点也应有所差异。如黑龙江省黑河市新生鄂伦春族乡大力发展民族旅游业,先后被评为“黑龙江省生态乡”(2009年)、“中国传统村落”和“全国十个最具影响力的乡镇”(2013年)、“少数民族特色村寨”(2014年),并成功打造成“北方游猎第一乡”旅游品牌\[17\]。赫哲族群众推动旅游、文化、时尚产业融合发展,成功举办“赫哲冬捕节”、“赫哲雪乡节”等活动。内蒙古额尔古纳市室韦俄罗斯村大力发展家庭民俗游,从事家庭游的农户达数百户。鄂温克族着重发展畜牧业,敖鲁古雅鄂温克成为国内唯一饲养驯鹿的民族和全国唯一的“驯鹿文化之乡”。

(三)政策演变反映了动态监测与严格管理是落实规划的关键。

为保证政策的实施效果,各地区对专项扶持资金和项目加强管理。通过2006年、2014年、2016年三次扶持人口较少民族发展动态监测评估,实现了文件启动、中期评估、终期评估的闭环管理,评估数据及时供政策部门决策参考\[18\]。全国人大常委会将其作为执法检查的内容,全国政协也对其给予极大关注\[19\]。青海省坚持“资金跟着项目走,项目随着规划走”,严格按规划实施项目。中期评估时组织40余名省直部门、有关专家、9个县民宗(委)局的负责同志等对原规划进行评审论证,科学合理压缩项目,把那些覆盖面大、受益面广、群众急需解决的项目落实到规划中,为实施好项目奠定了基础。

三、扶持人口较少民族发展政策的启示

纵观中华人民共和国成立以来扶持人口较少民族发展政策的演变历程与特点,可以得出如下启示。

(一)政策的实施彰显了党的民族理论和政策的优越性。

每个国家几乎都有一种或多种少数人群体的存在。联合国1992年通过的《少数人权利宣言》,确立了少数人应享有的特别权利以及用以保护这些权利的各项措施,美国、澳大利亚、巴西等国也实施了提升少数民族(土著民)政治权利和政治地位、提高少数民族的受教育水平、保护少数民族文化等政策。国外的许多保护政策带有明显“殖民纠错”痕迹\[6\],而我国对人口较少民族的扶持则有所不同,是社会主义制度的内在本质要求,符合各民族一律平等的精神。这充分显示了中国共产党对待民族和民族问题不因民族的大小和发展程度的先后而有区别,体现了党和国家对人口较少民族发展的重视,体现了充分保障每个民族的权益和主人翁地位追求,体现了“中华民族一家亲”的博大胸怀。此外,扶少政策由国家政府主导,民族工作等部门具体实施,社会各界大力支持和帮扶,这也是其他国家所不具备的。扶持人口较少民族政策的实践效果十分明显,有效地促进了人口较少民族地区的经济社会发展,群众衷心拥护这一政策,称其为民心工程、德政工程、幸福工程。

(二)政策的实施必须坚持民族因素与区域因素相结合。

我国少数民族历史上就有大杂居小聚居的居住特点,绝大部分地方生活着两个以上的民族。在扶持人口较少民族政策制定和实施过程中,必须坚持民族因素与区域因素相结合,既有利于民族间平等交往,又有利于“社区意识”的形成。一是民族因素是扶少政策的基本条件。扶少政策是对人口数量少、有特殊性发展困难,且与其他民族发展仍有差距的人口较少民族。扶少政策应淡化民族因素,尽量减少同一区域内不同民族间的政策差异,使人口较少民族聚居区的各族人民共享扶持成果\[20\]。二是区域因素是扶少政策的必要载体。扶持人口较少民族发展既指特定的民族,又包括具体的区域因素。政策的扶持范围不管如何变化(如表2),人口较少民族聚居区的“区域因素”是始终扶持的必要载体,离开“区域”政策就变成空中楼阁。区域导向更有助于避免区域间的民族利益冲突和民族矛盾。因此,扶少政策是扶持特定民族与扶持特定区域的统一,民族因素和区域因素相互联系、相互影响,缺一不可。

(三)政策的实施必须坚持分类指导,精准施策。

习近平总书记反复强调:中国很大,人口多,情况复杂,一个文件解决不了中国的问题,一个办法解决不了中国的问题,一个政策也解决不了中国的问题。这就是要坚持马克思主义思想路线,一切从实际出发,实事求是,也就是哲学最精髓的东西,即坚持具体问题具体分析。扶少政策体现了以分类指导的视角来解决实现各民族事实上的平等问题。

在精准扶贫精准脱贫背景下,人口较少民族聚居村的贫困广度、贫困深度、贫困程度尤为突出。解决了人口较少民族聚居的2890个行政村的脱贫问题,也就基本解决了整个人口较少民族的贫困问题。当前国家民委扶少工作与国家扶贫办系统扶贫工作有交叉,应注意发挥两种政策不同的效力,实行错位扶持\[21\]。以“两个率先”(率先全面建成小康社会、率先基本实现现代化)示范工程为重点,提高标准、重点突破、强化协调落实。根据边境地区、高寒地区、石漠化地区、干旱半干旱地区、直过地区民族的不同特点,实施分类扶持,因地制宜,因族施策。

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