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改革开放以来民族地区民生建设的历史考察及基本经验

作者:www.jiaoshilw.com 更新时间:2019/2/8 14:29:48

所谓民生建设,是一种国家运用公共权力和公共资源,调动和发挥全社会力量进行的以满足全体社会成员生存和发展需要为目标的经济社会实践活动。民生建设对于民族地区和整个国家而言,具有特殊重要的意义,它事关民族地区群众的民生福祉、事关民族团结、事关社会稳定与边防安全、事关国家经济社会发展目标的实现。因此,改革开放以来党和政府在总结新中国民族地区民生建设的经验与教训的基础上,一直在加快民族地区经济社会发展的同时把民族地区民生建设作为民族工作的重要内容和重要的执政行动之一。深入考察改革开放以来民族地区民生建设的历程,总结其基本经验,对于理解党的十九大精神、贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想、加快民族地区全面建成小康社会的进程具有重要意义。

一、20世纪70年代末到21世纪初:基本实现“小康”目标阶段的民族地区民生建设

关注民生、改善民生,不仅是马克思主义的传统,更是全国执政条件下中国共产党治国理政的重要内容。为了顺应民族地区群众对美好生活的期待,“中华人民共和国成立的那一天起,中央人民政府及有关地方人民政府即关心各少数民族的政治、经济和文化的生活”\[1\]。但是因计划经济体制的束缚和“左”的错误的影响,再加上历史的、地理的等方面的原因,改革开放前民族地区民生建设的成效并不明显。1978年民族地区城镇居民人均可支配收入仅307元,农牧民人均纯收入仅138元\[2\];大约有1500万少数民族人口的温饱问题没有解决,占全国少数民族人口7000万的近1/4\[3\];全国约90%的少数民族群众处于贫困状态\[4\]。“各族人民渴望尽快改变这种状况。”\[5\]628-629中国共产党顺应民族地区群众对美好生活的期待,制定和实施符合中国国情的、凸显民生取向的社会主义现代化发展战略,其中“从1981年到本世纪(注:20世纪)末的20年,我国经济建设总的奋斗目标是,在不断提高经济效益的前提下,力争使全国工农业总产值翻两番……,实现这个目标,城乡人民的收入将成倍增长,人民物质生活可以达到小康水平”\[6\]。围绕着20世纪末基本实现小康目标,党和政府在民族地区采取了切实有力的民生建设措施。

改革开放初期,面对民族地区普遍贫穷且贫穷程度甚于其他地区的状况,首先必须搞清楚的就是民族地区民生困苦的原因。因为这是国家与社会回应和解决民族地区民生问题的基本前提。中国共产党坚持社会归因论,对改革开放初期民族地区民生困顿的原因进行了深入的探究。1980年3月14—15日召开的西藏工作座谈会形成的纪要指出:“由于历史上封建农奴制度的反动统治,林彪、‘四人帮’的干扰破坏,加上自然灾害的影响,以及我们工作中的某些缺点错误,所以,至今西藏的农、牧、工业生产水平仍然很低,交通运输仍很困难,文化教育还很落后,群众生活还很贫困。”\[5\]628-629这段话主要是针对西藏而言,但毫无疑问它对于解释民族地区民生困顿的因由具有普遍意义。其中,“我们工作中的某些缺点错误”,是当时最现实的原因,其最根本的一个方面就是关于民族问题实质认识上的偏差。在各少数民族地区已经完成社会主义改造后,“我国的民族问题,比较集中地表现在少数民族和民族地区迫切要求加快经济文化的发展”\[7\]31,民族问题的实质更多地表现为发展问题,但党还长期坚持“民族问题实质是阶级问题”的观点,把社会主义建设中出现的民族问题,都看作阶级斗争的反映;从这一认识出发,民族工作的任务就是要解决无产阶级战胜资产阶级的问题,偏离了在解决发展问题基础上改善民族地区民生状况的正确路线。因此,只有彻底摈弃民族问题是阶级问题的错误观念,才能把民族工作包括民生建设的根本指导思想端正过来。1980年4月,中共中央批转《西藏工作会议纪要》,明确指出:“在我国各民族都已实行了社会主义改造的今天,各民族间的关系都是劳动人民间的关系。因此,所谓‘民族问题实质是阶级问题’的说法是错误的,这种宣传只能在民族关系上造成严重误解。”\[8\]341981年6月,党的十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》进一步指出:“在民族问题上,过去,特别是在‘文化大革命’中,我们犯过把阶级斗争扩大化的严重错误,伤害了许多少数民族干部和群众。……这个教训一定要认真记取。”\[8\]109彻底否定社会主义时期“民族问题实质是阶级问题”的错误观点,是中国共产党在民族理论与实践上的一次重大突破,标志着民族工作根本指导思想实现了拨乱反正,为把民族工作的重点转移到在发展的基础上改善民族地区民生状况扫清了障碍。而随着民族工作的重心转向为社会主义现代化服务而奋斗之后,首先要考虑就是民族工作的任务和目标问题。1979年5月,国家民委召开了机构恢复后的第一次委员(扩大)会议,明确提出了新时期民族工作的任务:集中力量搞好四个现代化建设,是全国各族人民利益的所在,也是实现新时期民族工作任务的中心环节。1987年4月,中共中央、国务院批转中央统战部和国家民委《关于民族工作的几个重要问题的报告》,进一步明确新时期民族工作的根本任务是“以经济建设为中心,全面发展少数民族的政治、经济和文化,不断巩固社会主义的新型民族关系,实现各民族的共同繁荣”\[5\]706。在1999年9月的中央民族工作会议上,江泽民再次指出,现阶段我国民族工作的主要任务是:“高举邓小平理论伟大旗帜,坚持党在社会主义初级阶段的基本路线,以经济建设为中心,加快少数民族和民族地区的经济发展和社会进步,提高少数民族人民群众的生活水平,加强民族团结,维护祖国统一和社会稳定,巩固和发展平等、团结、互助的社会主义民族关系,逐步实现各民族的共同发展和共同繁荣。”\[5\]832

从前文的梳理中,不难发现,党关于社会主义初级阶段民族工作任务的论述,实际上体现了目的和手段的辨证统一。一方面,它规定了实现各民族事实上的平等和共同发展、共同繁荣是社会主义初级阶段民族工作的主要任务,也是实现国家社会主义现代化目标的重要组成部分。而民生状况的改善是各民族“事实上的平等”、“共同繁荣”、“共同发展”最直接、最紧要的、最现实的构成和体现。可以说,党关于新时期民族工作目标和任务的定位具有鲜明的民生导向,它为民族地区民生建设的有效有序展开提供了根本遵循。另一方面,它指明了实现社会主义初级阶段民族工作目标和开展民族地区民生建设的根本途径:加快民族地区经济社会发展。这是对民族工作任务和目标的服从,也是在坚持历史唯物主义基本观点的基础上对民族地区经济建设与民生建设辩证关系的准确把握。早在1980年3月,《西藏工作座谈会纪要》在总结过去我国民族工作经验教训的基础上明确指出:“要在发展生产的基础上,逐步改善各族人民的物质生活。”\[5\]6311981年10月,胡耀邦在接见全国少数民族参观团负责人时说:“搞民族工作,要首先建立生产的观点,经济的观点,要把帮助少数民族发展经济放在第一位。”\[9\]1985年8月,李鹏在庆祝西藏自治区成立20周年干部大会上更是语重心长地指出:“如果西藏的经济建设搞不上去,人民生活就不可能进一步改善,文化、教育等事业也失去了发展的基础,安定团结的政治局面也不能得到进一步的巩固。这就是说,西藏的繁荣与进步都是离不开经济建设的。”\[8\]254进入20世纪90年代,以江泽民为代表的中国共产党人总结20世纪80年代在民族地区民生建设问题上的经验与教训,更是强调“民族地区存在的矛盾和问题,归根到底要靠发展经济来解决”\[5\]788-789、“进一步做好民族工作,关键是要加快少数民族和民族地区的发展,特别是要把经济搞上去。这是广大少数民族干部群众的迫切愿望,也是实现各族人民共同富裕、解决民族问题的根本途径”\[5\]840。为此,党和政府着眼于“改革开放是实现各民族共同繁荣的必由之路”\[5\]762,制定和实施了一系列发展少数民族经济、加快民族地区发展的战略措施,如在民族地区实行和推广家庭联产承包责任制、开展对口支援、对民族贸易企业实行优惠贷款、沿边开放、西部大开发、兴边富民等,并取得了显著的成效。更为重要的是,这些措施产生了极强的民生效应。以家庭联产承包责任制为例,从1965年到1978年,民族自治地方粮食总产量由2217万吨增加到3123.5万吨,13年增加了40.9%;而1980年家庭联产承包制改革在民族自治地方农村全面推开之后,到1992年粮食总产量达到5612.34万吨,同样是13年却增加了70.1%\[10\]179;民族自治地方人均粮食产量1992年上升到359.1公斤\[10\]189,民族地区群众吃饭问题得到初步解决。

与此同时,党和政府还实施了一些典型的民生工程。如扶贫领域,先后实施温饱工程项目、以工代赈项目、牧区扶贫专项贴息贷款项目、八七扶贫攻坚计划等,以保障民族地区群众最基本的生存权;再如教育领域,在20世纪80年代恢复民族教育正常秩序的基础上,先后组织沿海经济文化发达省、市对少数民族贫困县开展教育对口支援与协作(1992年)、实施国家贫困地区义务教育工程(1996年)、启动“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”和“西部大中城市学校对口支援本省(自治区、直辖市)贫困地区学校工程”(2000年)、“农村中小学危房改造工程”(2001年)等,以保障民族地区群众受教育的权利。

在上述政策措施的指引下,从改革开放之初到世纪之交,民族地区群众逐渐摆脱贫困,实现了从温饱到小康的跨越。根据测算,2002年民族地区总体小康建设已走完了83%的路程,距离实现总体小康目标只有2年左右的时间,部分省区已开始进入全面建设小康社会新的历史阶段。其中,内蒙古、新疆已实现总体小康建设目标,云南、广西、青海、宁夏总体小康实现程度已达80%左右,贵州、西藏也已实现70%以上\[11\]。

但要注意的是,基于我国是一个初等工业国家的现实,这一时期,党和政府主要致力于社会整体民生的提升,即实现藏富于国。从整个社会而言,由于资源的稀缺性,全面投资和发展一切部门、领域、区域几乎是不可能的,只能是把有限的资源有选择性地投入到某些行业、领域、区域,以使有限资源最大限度发挥提升社会整体民生水平的效果。为此,党和政府在处理效率与公平关系上坚持“效率优先”的基本取向,实施的是非均衡发展战略,社会资源高度向经济技术基础比较好的区域(主要是东部沿海地区)和能直接促进经济增长的领域(主要是出口、投资等领域)倾斜,极大提升了中国社会整体民生水平;但与此同时,受到非均衡发展战略的影响,加上自身投资效益不高,民族地区整体民生水平较之全国总体水平其提高的幅度是极其有限的。从民族地区而言,这一时期党和政府更多强调的民生建设的工具性价值,如2001年8月10日,《国务院办公厅关于扶持人口较少民族发展问题的复函》就明确指出:“由于历史、自然条件等多方面原因,我国部分人口较少民族的经济和社会发展水平还比较落后,进一步采取措施帮助他们彻底摆脱贫困、走上富裕的道路,对于增进民族团结,维护边疆稳定,充分体现社会主义制度的优越性,都有着十分重要的意义。”\[5\]892此外,这一时期民族地区民生建设尽管存在其自身的特殊性,但毫无例外地受到市场化改革的影响,可以说民族地区民生建设取得的进展一定程度上是市场化推动,或者说是服务于、配套于经济体制的市场化改革的结果;但过度的市场化很大程度上销蚀了公共产品的公共性,进一步拉大了民族地区群众与其他地区群众以及民族地区内部不同群体在社会利益上的差距。这三个方面交织在一起,从物质基础、政治意志、市场化三个方面解释了改革开放以来的相当长的一段时间内民族地区个体民生改善相对有限的原因。

二、新世纪以来:以全面建成小康社会为目标导向阶段的民族地区民生建设

经过全党和全国各族人民的努力,我国人民生活在20世纪末总体上达到小康水平。“这是中华民族发展史上的一个新的里程碑”\[12\]1369。但是,总体小康是低水平的、不全面的、发展不平衡的小康,巩固和提高业已达到的小康水平,还需要进行长时期的艰苦奋斗。为此,党的十五届五中全会宣布:“从新世纪开始,我国将进入全面建设小康社会,加快推进社会主义现代化的新的发展阶段。”\[12\]1369党的十六大明确提出全面建设小康社会的时间表,即“我们要在本世纪头20年,集中力量,全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会”,并确立全面建设小康社会的目标,这实际上正式吹响向全面小康进军的号角。党的十八大在2002—2012年全面建设小康社会取得历史性成就的基础上作出了我国进入全面建成小康社会的决定性阶段的科学判断并提出新的目标要求。党的十八届五中全会更是对决胜全面小康作出了周密部署。可以说,全面建成小康社会是进入新世纪以来中国共产党一项重要的执政行动。

而全面建成小康社会,“小康”强调的是发展水平,“全面”强调的是发展的平衡性、协调性和可持续性。全面小康,覆盖的人口要全面,是惠及全体人民的小康,以实现社会共生;全面小康,覆盖的区域要全面,是城乡区域共同发展的小康;全面小康,覆盖的领域要全面,是满足人的经济、政治、文化、社会、生态等多方面日益增长的需要,以实现人的全面发展为最终目标的小康,强调了人的“多需性”。对照全面小康的内涵与要求,毫无疑问,民族地区是全面建成小康社会的短板、重点和难点。2004年,民族自治地方人均生产总值只有全国平均数的67.4%,农民人均纯收入只有全国平均数的71.4%\[16\]71-72。“十五”前三年,民族自治地方人均GDP与全国的差距从1994年的1433元扩大到2003年的4651元。居民收入与全国相比差距较大。2003年,民族自治地方城镇居民可支配收入7053元,比全国少1419元,农村居民人均纯收入1895元,与全国的差距由1994年的401元扩大到727元\[13\]。同时,民族地区群众所享有的生存和发展机会与非民族地区群众之间存在着较大的差距,由宏观制度安排所产生的不公平日益影响到国家的整体发展进程。

因此,党仍坚持民族问题的实质是发展问题的基本判断,强调“发展是党执政兴国的第一要务,是解决中国所有问题的关键,也是解决民族地区困难和问题的关键”\[5\]933、“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙”\[14\]。关于发展之于民族地区的意义,中国共产党这一时期的叙述方式、思考的基本点和之前基本一致,但关于“实现什么样的发展”,侧重点略有不同,胡锦涛在2005年的中央民族工作会议上明确指出,“坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以科学发展观统领经济社会发展全局,围绕全面建设小康社会的宏伟目标,……加快少数民族和民族地区经济社会发展”\[5\]933。党的十八届三中全会开幕前夕,习近平在湘西调研时指出:“加快民族地区发展,核心是加快民族地区全面建成小康社会步伐。”\[15\]显然,在中国共产党的视域中,这一时期民族地区的发展要以全面建成小康社会为引领。

为此,党中央把具有深厚民生意蕴、落脚于实现全面小康和民族复兴两个“百年梦”的“各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展”确立为新世纪民族工作主题。以此为基础,中国共产党立足于全面小康覆盖的区域、人口要全面,强调“没有民族地区的小康就没有全国的小康”\[16\]51,“全面建成小康社会,一个民族都不能少”\[17\];立足于全面小康覆盖的领域要全面,明确指出:“随着国家综合实力不断增强,中央将继续加强对少数民族和民族地区经济社会发展的扶持。既要支持他们把经济建设搞上去,又要支持他们把文化、教育、卫生等各项事业搞上去,实现全面协调发展,促进人的全面发展”\[16\]76。某种程度上,我们可以说,进入新世纪,为了实现全面建成小康社会的目标,民族地区民生建设面临着更为艰巨任务,一方面提升本地区整体民生水平的压力较之其他地区更大,另一方面也要着力改善个体民生质量。其中,提升本地区整体民生水平是前提、基础,但改善个体民生质量已然是进入新世纪以全面建成小康社会为目标导向的民族地区民生建设的重点。

为了切实提升民族地区整体民生水平,党和政府适时提出了既作为全面小康目标系统构成又具有鲜明民生导向的区域协调发展战略,强调“要采取更加得力的政策措施,加快少数民族和民族地区经济社会发展,逐步缩小发展差距,实现区域协调发展,最终实现全国各族人民共同富裕”\[18\]。为此,党和政府进一步加大对民族地区的财政投入,支持民族地区加快发展,不断增强民族地区基本公共服务保障能力。中央财政2000年起设立民族地区转移支付,支持民族地区加快发展,转移支付范围为8个民族省区(5个民族自治区和青海、云南、贵州3省)以及8省区外其他非民族省区的8个民族自治州。2006年起,经国务院批准,又将非民族省区及非民族自治州管辖的民族自治县也纳入转移支付范围,实现了对所有少数民族地区的全覆盖,并建立了转移支付资金稳定增长机制。2000年至2015年,中央财政累计下达民族地区转移支付3955亿元,其中2015年规模达到582亿元\[19\]。2017年,中央财政下达民族地区转移支付704亿元,比2000年增加678.47亿元,年均增幅达21.5%\[20\]。同时紧紧围绕全面建成小康社会的目标继续实施西部大开发战略、开展兴边富民行动、扶持人口较少民族发展、优化对口支援机制、加强东西部扶贫协作力度、在民族地区确立精准扶贫工作机制、把民族八省区都纳入“一带一路”建设并给予重要定位、在“十三五”规划纲要中对“推动民族地区健康发展”“推进边疆地区开发开放”单列成节且系统部署等或宏观或微观的政策,并取得了显著成效。2003—2015年,全国民族自治地方生产总值完成量由10382.02亿元(这是民族自治地方首次超过万亿元大关)增至66499亿元,占全国的比重由7.69%上升至9.7%\[21\]。其中,仅“十二五”期间,民族八省区国内生产总值从42053亿元增加到74736亿元,地方公共财政收入从4048亿元增加到8886亿元,铁路总营业里程已占到全国27.5%\[22\]。民族地区整体民生水平得到大幅提升。

在进一步提升民族地区整体民生水平的同时,党和政府还先后确立了以人为本的执政理念、以人民为中心的发展思想,在制定各种社会政策时从更多地关注经济发展,转向更多地凝聚民生情怀(如党和政府在效率与公平关系处理上更注重公平、在政绩考核上更凝聚民生情怀、在民生建设内容上更突出对个体多方位需求的观照等),开始更为自觉地改善个体民生质量。主要体现在党和政府解放思想,摆脱“左”的意识形态的束缚,响亮地作出了改善民生的政治承诺;将社会建设单列,并作为建设中国特色社会主义“五位一体”总布局不可或缺的重要构成予以顶层设计和具体部署;党的十六届六中全会全面部署构建社会主义和谐社会,开创了以中央全会的形式专题谋划民生问题的先河等。在此背景下,党和政府出台了一系列政策措施积极支持民族地区发展各项社会事业,让民族地区群众也能共享改革发展的成果。在切实加大对民族地区基本公共服务领域的财政投入力度的同时,党和政府在民族地区率先实施“两免一补”政策、启动西部“两基”攻坚计划、大力实施培养少数民族高层次骨干人才计划等,统筹解决民族地区教育公平问题;在民族地区初步建立中国特色的多层次医保制度体系、推进优质医疗资源下沉等,进一步改善民族地区的医疗卫生状况;加强免费职业技能培训、打造劳务品牌、提高转移就业的组织化程度、优化进城务工环境等方式,大力促进民族地区群众就近就地就业;加大投入、扩大覆盖面,在民族地区初步建立覆盖城乡的社会保障体系;以西部大开发为契机,着力解决民族地区群众尤其是农牧民的安居问题;实施全国文化信息资源共享工程、乡镇综合文化站建设项目、广播电视村村通工程、西新工程、农(牧)家书屋建设工程、公共文化机构和设施免费开放、农村电影公益放映等文化惠民工程支持民族地区构建现代公共文化服务体系,积极回应各族群众基本文化需求;实施三北防护林工程、退耕(牧)还林(草)、防沙固沙工程、生态省区建设,满足民族地区群众对优质生态产品的需要等,切实增进了民族地区群众的民生福利。以医疗卫生为例,民族地区新农合制度不断完善,参合率稳定在95%以上,政府补助标准从最初的人均20元提高到2015年的380元,政府范围内住院费用报销比例提高到75%左右。全面推开22种重大疾病保障试点。在新疆、内蒙古、宁夏、青海等民族地区,每千人医疗卫生机构床位、每千人卫生技术人员数等都接近全国平均水平。少数民族群众健康状况不断得到改善,内蒙古、广西的人均预期寿命已经高于全国平均水平。民族医药得到发展,全国设有15个少数民族医药为主的医院200余所,民族地区大多数村卫生室和部分社区卫生服务机构都能够提供民族医药服务\[23\]。

此外,直面我国进入了各民族跨区域大流动活跃期的实际,党和政府还对少数民族流动人口的民生问题予以了高度关注,主张将社区作为解决少数民族流动人口民生问题的重要平台,推动建立以实现各民族群众共居、共学、共事、共乐为目标的相互嵌入式的社会结构和社区环境。需要注意的是,这一时期的民族地区民生建设从总体而言是围绕促进人的全面协调发展、实现全面建成小康社会的目标展开的,但也呈现出阶段性的特征。我们可以很清楚地看到,同样是出于改善民生、推进社会事业发展的自觉,以胡锦涛为总书记的党中央着眼于满足民族地区群众日益增长的物质文化生活需要,更多关注的是量的层面的民生福利,如启动民族地区“两基”攻坚计划、在民族地区初步建立中国特色的多层次医保制度体系、初步编织起民族地区覆盖城乡的社会保障体系、实施农牧民安居工程等,主要解决民族地区社会建设或民生建设项目从无到有或是在从无到有基础上进一步扩大布点铺面的问题;而以习近平为核心的党中央在民族地区民生建设高歌猛进的基础上着眼于满足民族地区群众日益增长的美好生活需要,在拓展量的层面的民生福利的同时,更为关注提升民族地区群众民生质量的问题,如“支持民族地区义务教育学校标准化建设,全面改善农村义务教育薄弱学校基本办学条件”“稳步实施民族地区全民参保计划,基本实现法定人员全覆盖”“健全覆盖民族地区城乡的公共就业创业服务体系”等。这实际上呼应了中国共产党对“人民日益增长的美好生活需要”内涵的理解。

三、改革开放以来中国共产党民族地区民生建设的基本经验

从前文的分析中,我们不难发现,改革开放以来中国共产党顺应了民族地区群众的民生期待,服从和服务于国家整体发展战略目标,民族地区民生建设取得了显著成效,民族地区群众跨越温饱、迈进小康,如今正走在全面建成小康社会的康庄大道上。总结其间形成的带有规律性的认识,能为未来的民族地区民生建设提供宝贵的经验启示。笔者认为,最基本的有如下几个方面。

1.党和政府高度重视民族地区民生建设。民生建设的成效如何不仅取决于国内资源有多少可供使用,也取决于是否存在相应的政治意志把资源用来解决民生问题。而在当代中国政治意志系统中,党和政府的高度重视是一切社会问题包括民生问题得以解决的最具前提性的因素。回首40年中国民族地区民生建设的成就,我们不难发现,党和政府在准确把握民生诉求具有刚性特点的历史逻辑、不断顺应民族地区群众向往美好生活的新期待和深刻洞悉民族地区民生建设工具性价值的基础上对民生建设的“问题性”予以了高度重视。邓小平指出:“在社会主义国家,一个真正的马克思主义政党在执政以后,一定要致力于发展生产力,并在这个基础上逐步提高人民的生活水平。”\[24\]28因此,“我们十分注意照顾少数民族的利益。”\[24\]362江泽民强调:“我国的经济是一个统一的整体,是互相依存和互相联系的。中华民族的振兴,离不开少数民族的振兴,少数民族地区实现不了小康,全国就实现不了小康。只有促进少数民族地区经济更快更好地发展起来,才能全面实现全国的小康目标。”\[7\]71新世纪新阶段,胡锦涛指出要坚持以人为本的科学发展观指导民族地区的经济社会发展,让改革发展的成果更好地惠及各族群众。2005年中共中央、国务院作出了《关于进一步加强民族工作加快少数民族和民族地区经济社会发展的决定》,这是改革开放以来党中央关于民生问题的第一个重要文件,也是一个纲领性文件。2007年出台了《少数民族事业“十一五”规划》,这是新中国成立以来首个专门就少数民族事业发展制定的相关规划。习近平在2014年中央民族工作会议上进一步强调:“发展经济的根本目的就是让各民族群众过上好日子,这也是我们一切工作的出发点和落脚点。”\[25\]改革开放以来历次党的全国代表大会尤其是党的十七大、十八大、十九大报告通篇贯穿的“以人为本”、“以人民为中心”的理念,更是把维护民族地区人民利益的原则置于前所未有的高度。从这样的认识前提出发,十一届三中全会以来,党和政府把改善少数民族和民族地区的民生状况作为自己义不容辞的责任,切实承担起民族地区民生建设的制度供给责任、财政责任、社会动员责任等,使民族地区民生建设实现了质的飞跃。

2.充分发挥民族区域自治制度的优势。邓小平曾指出,民族区域自治制度是我们的制度优势,是成功解决民族问题的重要保证。笔者以为,民族区域自治制度在改革开放以来民族地区民生建设中的优势,主要体现在三个方面:一是民族区域自治制度通过保障少数民族和民族地区群众当家作主,动员他们以国家主人翁的地位投身民族地区民生建设,激发其改善自身民生状况的积极性、主动性和创造性。二是民族区域自治制度体现统一和自治相结合、民族因素与区域因素相结合,在各级民族自治机关行使地方国家机关职权的同时,还在立法、经济财政、干部、教育、文化、卫生、科技等方面赋予其广泛的自治权,以加快民族自治地方各项事业的发展,为改善民族自治地方的民生状况奠定坚实的物质基础。三是民族区域自治制度以制度的刚性将民族地区民生建设中国家帮助和发达地区支援等作为一项法律义务,以可持续性的制度化的外力切实提升民族自治地方提供公共服务的能力。中国共产党利用这一优势,举全国之力,从中央到地方政令通畅、步调一致,动员和组织各方力量,形成了强大的合力,推动了我国民族地区民生建设的有效有序开展。这一优势在前文述及的西部大开发、扶持人口较少民族发展等战略和青藏铁路、游牧民安居工程等民生工程中体现得淋漓尽致。

3.准确认识和把握民族地区社会稳定与民生建设之间的辩证关系。从民族地区的特殊区情出发,中国共产党在谋划民族地区群众美好生活的过程中,特别注意准确认识和把握社会稳定与民生建设之间的辩证关系,认为二者互为条件,一方面民生福利的增进是维护和发展民族地区社会稳定的物质基础和群众基础;另一方面,稳定的社会政治环境,是民族地区进行民生建设和发展各项事业的前提。2001年6月,李瑞环在第四次西藏工作座谈会上的讲话指出:“维护西藏社会稳定,是进行经济建设和发展各项事业的前提。没有稳定的社会环境,一切无从谈起。……这些年来,我们在反对达赖集团和国际反华势力的斗争中不断取得胜利,基本保持了西藏社会稳定,从根本上说,是因为群众从西藏的经济发展中得到了实惠,看到了党和政府真心实意为他们谋利益,从而更加坚定地站在我们一边。”\[26\]正是基于这样的认识,改革开放以来中国共产党物质力量与精神力量并用,采取切实有效的措施显著改善了民族地区的民生状况,夯实了民族地区社会稳定的物质基础和群众基础,在这个过程中力促社会稳定与民生建设的良性互动;同时在处理民族地区重大突发事件尤其是重大社会安全事件时,彰显民生情怀。以西藏“3.14”事件的处理为例,党和政府强调生命最可贵,把不惜一切代价抢救生命视为最高准则和第一位的工作;通过发放生活救助金和失业救助金、出台《关于扶持“3.14”事件受损商户恢复生产经营秩序有关优惠政策的通知》等措施帮助群众恢复正常的生产生活秩序;对相关人员进行心理支援;针对“3·14”事件之后的复杂局面,党和政府透过现象看本质,认为解决西藏问题乃至民族问题的重中之重仍在发展,出台了促进藏区跨越式发展、长治久安等有关民生建设的管长远的重大政策。

总体上来看,改革开放以来,切实保障民族地区群众的生存权与发展权,促进民族地区群众全面协调发展是中国共产党民族地区民生建设的最终目的,也是中国共产党初心与使命之所在。40年来,中国共产党的民族地区民生建设既改善了民族地区群众的民生状况,也为党巩固其在民族地区的执政基础、维护民族团结和社会稳定、巩固边防等奠定了坚实的基础,同时使党的自身价值目标得以充分地体现。在新时代,中国共产党只有不忘初心、牢记使命,始终坚持以人民为中心的发展思想,才能使党永葆生机与活力。

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